ابتکار قانون

ابتکار قانون به عنوان مرحله مقدماتی طرح پیشنهادات در مجالس قانون گذاری با توجه به نوع رژیم سیاسی کشورها (ریاستی یا مجلسی) به طرق مختلفی اعمال می شود. چنین صلاحیتی در قانون اساسی ایران به موجب اصول «74» و «102» برای هیئت وزیران و نمایندگان مجلس و شورای عالی استان ها پیش بینی شده است؛ اما در مورد لوایح قضایی مقرر در بند «2» اصل «158» قانون اساسی که تهیه آن ها در صلاحیت رئیس قوه قضائیه می باشد، همواره این سؤال وجود داشته است که آیا این دسته از لوایح به عنوان یک طریق مستقل ابتکار قانون در برابر لوایح قانونی مقرر در اصل «74» قانون اساسی می باشند، یا اینکه لوایح قانونی به عنوان مَقسَم لوایح قضایی بوده و لزوماً به تصویب هیئت وزیران نیازمند است. نظر شورای نگهبان مبنی بر عدم مغایرت مصوبه الحاق یک تبصره به ماده «3» قانون وظایف و اختیارات رئیس قوه قضائیه با قانون اساسی سبب شد که رئیس قوه قضائیه بتواند با گذشت مواعد مقرر قانونی، لایحه قضایی را مستقیماً به مجلس ارسال کند که اعطای چنین صلاحیتی به این مقام، علاوه بر اینکه مغایر با اطلاق اصل «74» قانون اساسی و اصل «98» قانون اساسی مبنی بر لزوم بهره گیری از تفسیر قانون اساسی در جهت رفع ابهام موجود می باشد، موجب از بین رفتن تمرکز امور بودجه ای کشور و احیاناً تقلیل درآمد عمومی یا افزایش هزینه عمومی بوده و از سوی دیگر هماهنگی لوایح قضایی با امور اجرایی کشور را از بین می برد.

تبیین و بررسی اصول و ضوابط مستنبط از رویه ی شورای نگهبان در زمینه ی ابتکار قانون، علاوه بر ثمرات نظری، می تواند قانونگذار عادی را با رویکرد این شورا در زمینه ی موضوع ابتکار قانون آشنا کند و از طرفی زمینه ی اصلاح رویه های شورای نگهبان را فراهم سازد. ازاین رو، در این مقاله تلاش شد تا این ضوابط در قالب پژوهشی توصیفی-تحلیلی، تبیین و ارزیابی شود. با بررسی رویه ی شورای نگهبان مشخص شد که اصول و ضوابط حاکم بر ابتکار قانون به چهار دسته قابل تقسیم اند: اولاً) طرق ابتکار قانون منحصر به موارد مصرح در قانون اساسی است؛ ثانیاً) به موجب رویه ی اخیر شورا، ابتکار قانون به درستی یک حق و امتیاز قانونی دانسته شده و از این نظر جنبه ی اختیاری دارد؛ هرچند شورا در خصوص لوایح قضایی بر این امر نظارت خوبی نداشته است؛ ثالثاً) رعایت آن دسته از تشریفات قانونی که از قانون اساسی قابل استنباط اند، در فرایند ابتکار قانون لازم است و توسط شورای نگهبان مورد نظارت قرار می گیرد؛ اما شورا در مقام نظارت بر طی تشریفات قانونی مقرر در آیین نامه ی داخلی مجلس تاکنون نقش فعالی نداشته است؛ رابعاً) ابتکار قانون در حوزه های خاص، تخصصی است و علاوه بر اینکه تنها مرجع مشخص شده می تواند این ابتکار را انجام دهد، حدود ابتکار در این موارد مقید به حوزه ی صلاحیت است

بر اساس اصل تفکیک قوا، وظیفه هسته ای قوه مقننه که مجلس تبلور آن است، وضع قوانین مورد نیاز اجتماع است به گونه ای که تنظیم روابط اجتماعی و ساماندهی حرکت فرد و اجتماع به سمت تعالی حاصل گردد. بر این اساس، قانونگذاری، کارویژه ای است که نه تنها نمایندگان مجلس را به ارزیابی نهایی و تصویب پیشنهادهای قانونی هدایت می کند بلکه وظیفه اصلی ابتکار (ارزیابی وضعیت اجتماع و کاوش در زمینه کشف خلأها و نقایص نظم حقوقی و همچنین شناسایی تعارضهای موجود و سپس ارائه پیشنهاد مدون و کارشناسانه برای حصول به وضعیت مطلوب) را نیز بر عهده آنها قرار می دهد. انتظار می رود که مجلس بر توان خود برای ابتکار و سپس بررسی و تصویب قوانین اتکا نماید و از مشارکتهای قانونی سایر نهادهای غیرتقنینی (دولت و شورای عالی استانها) صرفاً به عنوان زمینه های همکاری قوا در ارتقای وضعیت قوانین و سامان نظم حقوقی داخلی بهره بگیرد. با این حال، رویه معمول در دوره های مختلف قانونگذاری در کشورمان نشان می دهد که در هر دوره قانونگذاری، به جای تصویب پیشنهادهای مدون و ماهوی کارشناسی متکی بر طرحهای قانونی، اغلب به تصویب الزاماتی بر دولت برای تهیه و تدوین پیشنهادهای قانونی آن هم در خصوص مسائل مهم و حیاتی ای که نمایندگان خود بخوبی نیاز به آنها را احراز نموده اند، اقدام می گردد. بدین ترتیب، وضعیت دولت از «حق مشارکت در روند قانونگذاری» به «تکلیف به ابتکار قانون» تبدیل می شود و در نتیجه آن، الزاماً لوایحی قانونی تهیه و توسط هیأت وزیران تصویب و به مجلس تقدیم می گردد. در این روند، مجلس تنها مرجع بررسی و تصویب نتایج کارهای کارشناسی دولت خواهد شد بدون اینکه اصالت قانونگذاری در مرحله احراز وضعیت مستلزم قانونمندی و ارائه راه حل مناسب را خود عهده دار گردد. در این نوشتار، الزام دولت به ابتکار قانون و مشارکت در قانونگذاری را از منظر حقوق اساسی کشورمان بررسی و تحلیل خواهیم کرد.