لوایح قانونی

ابتکار قانون به عنوان مرحله مقدماتی طرح پیشنهادات در مجالس قانون گذاری با توجه به نوع رژیم سیاسی کشورها (ریاستی یا مجلسی) به طرق مختلفی اعمال می شود. چنین صلاحیتی در قانون اساسی ایران به موجب اصول «74» و «102» برای هیئت وزیران و نمایندگان مجلس و شورای عالی استان ها پیش بینی شده است؛ اما در مورد لوایح قضایی مقرر در بند «2» اصل «158» قانون اساسی که تهیه آن ها در صلاحیت رئیس قوه قضائیه می باشد، همواره این سؤال وجود داشته است که آیا این دسته از لوایح به عنوان یک طریق مستقل ابتکار قانون در برابر لوایح قانونی مقرر در اصل «74» قانون اساسی می باشند، یا اینکه لوایح قانونی به عنوان مَقسَم لوایح قضایی بوده و لزوماً به تصویب هیئت وزیران نیازمند است. نظر شورای نگهبان مبنی بر عدم مغایرت مصوبه الحاق یک تبصره به ماده «3» قانون وظایف و اختیارات رئیس قوه قضائیه با قانون اساسی سبب شد که رئیس قوه قضائیه بتواند با گذشت مواعد مقرر قانونی، لایحه قضایی را مستقیماً به مجلس ارسال کند که اعطای چنین صلاحیتی به این مقام، علاوه بر اینکه مغایر با اطلاق اصل «74» قانون اساسی و اصل «98» قانون اساسی مبنی بر لزوم بهره گیری از تفسیر قانون اساسی در جهت رفع ابهام موجود می باشد، موجب از بین رفتن تمرکز امور بودجه ای کشور و احیاناً تقلیل درآمد عمومی یا افزایش هزینه عمومی بوده و از سوی دیگر هماهنگی لوایح قضایی با امور اجرایی کشور را از بین می برد.

بند 2 اصل 158 قانون اساسی به صلاحیت رئیس قوه ی قضاییه در تهیه ی لوایح قضایی اشاره کرده است، با این حال مفاد اصول 74 و 102 قانون اساسی و مشروح مذاکرات مجلس بررسی نهایی قانون اساسی در سال 1358 مبنی بر عدم تصویب اصل 144 پیش نویس قانون اساسی حاکی از عدم صلاحیت رئیس قوه ی قضاییه در ارائه ی لایحه به طور مستقیم به مجلس شورای اسلامی است. این نوشتار درصدد پاسخ به این پرسش است که حدود صلاحیت های قوای مجریه و قضاییه در تهیه و ارائه ی لایحه ی قضایی به مجلس و راهکارهای حل چالش های بین دو قوه چیست. لزوم اصل همگرایی بین قوا و رعایت ملاحظات هر قوه به طور خاص در تهیه و ارائه ی لایحه ی قضایی به مجلس، ایجاب می کند هر دو قوه به صورت توافقی، لایحه ی مشترکی ارائه کنند و در صورت اختلاف دیدگاه، نظرهای هر کدام به طور مستقل برای تصمیم گیری به مجلس ارائه شود. رسیدن به این هدف، مستلزم توجه به این موضوع در سیاست های کلی قانونگذاری است.

یکی از وظایف رئیس قوه قضاییه با استناد به بند دوم اصل (158) قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران «تهیه لوایح ق ضایی متناس ب با ج مهوری اس لامی» است. اصل (۷۴) قانون اساسی نیز رعایت تصویب لوایح قانونی در هیأت وزیران جهت ارسال به مجلس شورای اسلامی را الزامی دانسته است. یکی از موضوعات محل اختلاف در این زمینه، امکان ارسال مستقیم لوایح قضایی از سوی رئیس قوه قضاییه به مجلس شورای اسلامی است. این پژوهش با نگاهی توصیفی تحلیلی و با تبیین هدف قانون گذار اساسی، تعریف واژه «لایحه» در اصول قانون اساسی و استناد به اصل استقلال قوا و برخی از نظرات شورای نگهبان، صلاحیت رئیس قوه قضاییه در ارسال مستقیم لوایح قضایی به مجلس شورای اسلامی را مورد تحلیل و بررسی قرار می دهد.

مبتنی بر ظاهر اصول قانون اساسی و قوانین عادیِ مرتبط با فرآیند قانونگذاری در جمهوری اسلامی ایران، به غیر از محدودیت مصرح در اصل 75 قانون اساسی (بار مالی)، مجلس شورای اسلامی هیچ گونه محدودیتی در اصلاح لوایح ندارد. این نکته این سؤال را در ذهن ایجاد می کند که مجلس شورای اسلامی در جریان بررسی و تصویب لوایح قانونی تا چه حد می تواند لوایح را اصلاح کند. مبتنی بر بررسی هایی که به روش توصیفی تحلیلی صورت گرفت، این نتیجه به دست آمد که شورای نگهبان در مقام تطبیق مصوبات مجلس با قانون اساسی نظراتی داده است که در آنها، با استناد به اصل 74 قانون اساسی و با تأکید بر ضرورت عدم تغییر ماهیت لایحه به واسطه ی اصلاحات اساسی در متن پیشنهادی دولت و عدم تبدّل آن به طرحی جدید، صلاحیت مجلس را در اصلاح لوایح محدود به ملاک های مشخصی همچون «محدود بودن به چارچوب پیشنهاد دولت»، «محدود بودن به موضوع لایحه دولت» و «محدود بودن به عدم ایجاد تغییرات گسترده در لایحه دولت» دانسته است. بنابراین با تنقیح مناط و الغای خصوصیت از ملاک های مذکور، می توان صلاحیت مجلس شورای اسلامی در اصلاح لوایح قانونی را در چارچوب این ملاک ها محدود دانست.

ابتکار قانون به معنای ارائه پیشنهاد برای وضع یک قانون جدید یا اصلاح قوانین موجود، اولین مرحله شکل گیری قوانین در یک نظام حقوقی به شمار می آید. هرچند اِعمال صلاحیت تقنینی اصالتاً و بر اساس نظریه تفکیک قوا، از آنِ قوه مقننه است؛ لکن امروزه در نظام های پارلمانی و نیمه پارلمانی پذیرفته شده که برخی ارکان قوه مجریه نیز می توانند در ابتکار قانون نقش آفرینی کنند. نظام های حاکم بر کشورهای عراق و مصر نیز از جمله نظام هایی هستند که در کنار قوه مقننه، قائل به صلاحیت قوه مجریه در فرایند ابتکار قانون شده اند. با این وصف و با توجه به اینکه اصل 74 قانون اساسی ایران نیز به موضوع ابتکار قانون و نقش آفرینی مشترک قوای مقننه و مجریه در ارائه پیش نویس قوانین اختصاص یافته است، در این مقاله تلاش شده تا با به کارگیری روش توصیفی- تحلیلی، ضمن بیان گزارشی از تحولات حقوق اساسی دو کشور عراق و مصر در زمینه ابتکار قانون، در نتیجه گیری، آموزه های آنها برای اصلاح فرایند مذکور در ایران، از جمله در خصوص نظام مند کردن طرح های قانونی پیشنهادی از سوی نمایندگان مجلس شورای اسلامی مورد اشاره و بررسی قرار گیرد.