محسن ابوالحسنی

اهمیت و تأکیدات گسترده ی اندیشمندان بر نقش آفرینی نهاد شورا در تصمیمات مرتبط با منافع عمومی، این امر را ضروری می سازد که جایگاه چنین نهادی در فرایند اتخاذ تصمیم در یک نظام سیاسی و اجتماعی مشخص شود. از آن جا که شورا در هر دو خاستگاه فقه و حقوق دارای مبانی و ادله ی مخصوص به خود است، این پژوهش در پی این است که نقش شورا را در مدیریت امور عمومی، از نگاه فقهی و حقوقی تحلیل و بررسی کند. هدف نهایی این تحقیق، پاسخ به این پرسش است که در اتخاذ یک تصمیم کلان حاکمیتی مرتبط با منافع عمومی، شورا در جایگاه یک نهاد تصمیم ساز، به ارائه ی نظر مشورتی خود به مقام عالی تصمیم گیر خواهد پرداخت یا وظیفه ی تصمیم گیری در مسائل مختلف به این نهاد سپرده شده است؟ این پژوهش با بهره گیری از مطالعات کتابخانه ای، تحلیل کیفی داده ها و با ماهیت توصیفی در پی اثبات فرضیه های خویش است و به نظر می رسد که در اندیشه ی حقوقی شورا نهادی با قابلیت عام تصمیم گیری، تصمیم سازی و نظارت تعریف شده، ولی شورای برآمده از نهاد مشورت در اسلام، قابلیتی فراتر از تصمیم سازی ندارد. تسمیه ی بسیاری از نهادها به شورا در نظام حقوقی سیاسی جمهوری اسلامی ایران و مبانی مذکور برای این نهاد در قانون اساسی، از این نظر دارای اشکال و عدم دقت بوده و نهادهای حقوقی مختلفی با تعریف به اخص، شورا نام نهاده شده اند.

 اگرچه مقوله ایجاد یک نهاد ناظر تخصصی مالی در عموم نظام های حقوقی دنیا پذیرفته شده است، جایگاه شکل گیری این نهاد و وظایف و صلاحیت های آن، با توجه به اقتضائات خاص هر نظام حقوقی، تعیین می شود. یکی از موضوعات مهم درباره وظایف و صلاحیت های دیوان محاسبات کشور، که بر اساس قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران به منزله نهاد ناظر مالی پیش بینی شده است، تعیین محدوده ای است که این دیوان بر آن نظارت می کند. محققان در این تحقیق در پی پاسخ دادن به این سؤال هستند که محدوده نظارتی دیوان محاسبات یا به عبارت دیگر دایره مشمولان نظارت دیوان محاسبات به چه میزان است؟ پژوهش حاضر با استفاده از داده های کتابخانه ای و در تحقیقی تحلیلی و کاربردی با بررسی رویکردهای مختلف مضیق تا موسع، ناظر به محدوده نظارتی دیوان محاسبات و تحلیل آن ها، چنین نتیجه داد که به رغم رویکرد غالب، که نظارت دیوان را محدود به اعتبارات مندرج در قانون بودجه می داند، نظارت دیوان بر «کلیه حساب های دستگاه هایی که از قانون بودجه کل کشور استفاده می نمایند»، براساس نص قانون اساسی و ادله دیگر، صحیح تر به نظر می رسد. رویکرد سوم در خصوص «نظارت بر مبنای مالکیت عمومی» نیز، اگرچه در قانون دیوان آمده و شاید با تفسیر غایت گرایانه از قانون اساسی قابل دفاع باشد، مخالفت آن با نص قانون اساسی پذیرش آن را دچار مشکل می سازد.

بر اساس اصل 85 قانون اساسی مجلس شورای اسلامی می تواند اختیار تصویب دائمی اساسنامه سازمان ها، شرکت ها، مؤسسات دولتی یا وابسته به دولت رابه دولت تفویض نماید. ماهیت مصوبات تفویضی به دولت و همچنین نحوه اعمال این صلاحیت به وسیله دولت که در فرآیند اصلاح قانون اساسی درسال  1368به اصل 85 افزوده شد؛از منظر حقوقی دارای ابهاماتی است. درهمین راستا این مقاله با اتخاذ روشی تحلیلی – توصیفی در مطالعه داده های جمع آوری شده از اسناد کتابخانه ای به دنبال پاسخ گویی به این سئوال بوده که حدود صلاحیت های نهادهای واضع و ناظر در فرآیند تصویب اساسنامه ها به وسیله دولت مبتنی بر اصل 85 قانون اساسی چیست؟ به نظر میرسد مصوبات اساسنامه ای هیئت وزیران در نظام حقوقی ایران به عنوان مقرره محسوب می شود. با این وجود اصلاح اساسنامه های مزبور علی رغم عدم نیاز به اذن مجدد از مجلس شورای اسلامی، بایستی برای شورای نگهبان ارسال شود. همچنین علیرغم اینکه شورای نگهبان در بررسی مصوبات اساسنامه ای دولت مکلف به رعایت مهلت های تعیین شده در اصول 94 و 95 قانون اساسی نیست؛ تعیین مهلتی دراین خصوص به منظور تکمیل فرآیند اصل 85 قانون اساسی مهم و ضروری به نظر می رسد. دیگر اینکه امکان اصرار بر مصوبات اساسنامه ای دولت به دلیل اصل عدم صلاحیت در حوزه حقوق عمومی و عدم شمول اصل 112 قانون اساسی نسبت به مصوبات دولت ممکن نمی باشد؛ هر چند دولت می تواند با پیگیری تصویب اساسنامه ها از طریق لایحه، از ظرفیت اصل 112بهره ببرد.

مطابق اصل 4 قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران کلیه قوانین و مقررات باید بر اساس موازین اسلامی باشد و تشخیص آن نیز بر عهده فقهای شورای نگهبان است. از سوی دیگر رسیدگی به دادخواهی از مقررات دولتی بنا بر اصول 170 و 173 قانون اساسی در صلاحیت هیئت عمومی دیوان عدالت اداری قرار دارد. بر این پایه است که امکان دادخواهی از مقررات دولتی، به جهت نقض حقوق شرعی اشخاص، با استعلام از فقهای شورای نگهبان در مواد 84 و 87 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری پیش بینی شده است و تبعیت از نظر فقهای شورا برای دیوان الزامی است. با توجه به خروج برخی از مقررات و مصوبات از صلاحیت هیئت عمومی دیوان عدالت اداری، سؤال اصلی این پژوهش این است که نظارت شرعی فقهای شورای نگهبان در زمینه کدام دسته از مقررات و مصوبات خارج از صلاحیت دیوان از بستر وصول شکایت در دیوان میسر است؟ یافته های پژوهش با روشی توصیفی - تحلیلی از طریق رجوع به منابع کتابخانه ای نشان می دهد، به سبب دلایلی مانند تکلیف دیوان به تبعیت از نظرات فقهای شورا، اصل 4 قانون اساسی ملاک شناسایی صلاحیت نظارت شرعی بر مقررات است. نظارت شرعی بر مقررات خارج از صلاحیت دیوان با وصول شکایت در دیوان ممکن است.