حسین آئینه نگینی

در نظام حقوق کنونی ایران اگرچه قرارداد یکی از مهمترین ابزارهای دولت ها در اداره امور می باشد اما باتوجه به تمایز اصول حاکم بر قراردادهای دولتی نسبت به قراردادهای خصوصی، نظام حقوقی متفاوتی برای قراردادهای دولتی پیشبینی شده است. تمایز نظام حقوقی حاکم بر قراردادهای دولتی نسبت به قراردادهای خصوصی برآمده از تمایز در اصول حاکم بر این قراردادها است. یکی از مهمترین اصول حاکم بر قراردادهای دولتی اصل تشریفاتی بودن انعقاد این قراردادها است. مبتنی بر این اصل صرف رضایت طرفین و ایجاب و قبول برای انعقاد قراردادهای دولتی کافی نمی باشد بلکه به موجب قانون، تشریفات خاصی قبل، حین و پس از انعقاد برای قراردادهای دولتی پیشبینی شده است. لزوم سامانه ای شدن مراحل قرارداد یکی از جدیدترین تشریفات پیشبینی شده برای انعقاد قراردادهای دولتی است. منظور از این اصل آن است که همه مراحل انعقاد قراردادهای دولتی می بایست در سامانه ثبت، اطلاع رسانی و از طریق سامانه الکترونیکی انجام شوند. سوالی که در خصوص همه تشریفات قراردادهای دولتی به صورت عام و لزوم سامانه ای شدن این معاملات به صورت خاص وجود دارد این است که عدم رعایت این تشریفات در انعقاد قراردادهای دولتی چه اثری بر قرارداد منعقده دارد؟ بررسی این موضوع در نظام حقوقی ایران نشان داد که از منظر حقوقی در صورت عدم رعایت این تشریفات به عنوان تشریفات پیشینی امکان فسخ قرارداد را فراهم می آورد در صورتی که ثبت در سامانه به عنوان تشریفات حین انعقاد قرارداد رعایت نشود قرارداد منعقده باطل می باشد اما هرگاه ثبت در سامانه به عنوان تشریفاتی پسینی رعایت نشود در صحت قرارداد منعقده فاقد تأثیر می باشد.

مستند به ماده 5 دیوان عدالت اداری، رئیس دیوان عدالت اداری در نظام حقوقی ایران واجد دو جایگاه اداری و قضایی است. علی رغم تحدید صلاحیت قضایی این مقام به ریاست بر شعبه اول تجدیدنظر دیوان عدالت اداری، مستند به مواد دیگر این قانون صلاحیت مختلفن قضایی برای این مقام در ارتباط با شعب، هیأت عمومی و هیأت های تخصصی دیوان پیشبینی شده است. ازجمله این مواد ماده 85 قانون دیوان است که در برخی فروض صلاحیت صدور قرار رد دادخواست های مطروحه در هیأت عمومی را برای رئیس دیوان پیشبینی نموده است و در برخی موارد نیز این صلاحیت را برای این مقام پیشبینی کرده است تا مستند به موردی بودن مصوبه معترض عنه موضوع را برای رسیدگی به شعب دیوان ارجاع نماد. مبتنی بر یافته های این مقاله پیشبینی صلاحیت مربوط برای رئیس دیوان با نظام صحیح قضایی  همخوانی نداشته و پیشبینی این صلاحیت های مزبور برای رئیس دیوان با نظام صحیح قضایی همخوانی نداشته و پیشبینی این صلاحیت ها برای رئیس دیوان اولاً زمینه خلط صلاحیت های اداری و قضایی را فراهم آورده است و ثانیاً تعیین بخش مهم از قلمرو صلاحیت هیأت عمومی دیوان را در صلاحیت رئیس دیوان قرار داده است و ثالثاً برخی از صلاحیت های مقرر برای این مقام با اصول دادرسی منصفانه ازجمله استقلال قضایی و اصول قابل تجدیدنظر بودن آرا مغایر می باشد. بر این اساس در راستای ایجاد نظام قضایی صحیح پیشنهاد آن است که ضمن تحدید صلاحیت رئیس دیوان به مدیریت نظارت بر ارکان دیوان، صلاحیت های قضایی این مقام حذف گردد.

با توجه به تصریح ماده 10 قانون دیوان عدالت اداری - مصوب 1392 و اصلاحی 1402- به صلاحیت شعب دیوان نسبت به رسیدگی به شکایت از شهرداری ها و سازمان تأمین اجتماعی، امکان رسیدگی شعب دیوان به دعاوی مطروحه علیه سایر نهادهای عمومی غیردولتی محل تردید است. این پژوهش در قالبی توصیفی-تحلیلی و در مقام پاسخ به این سؤال که الگوی مطلوب نظارت شعب دیوان عدالت اداری بر تصمیم ها و اقدام های نهادهای عمومی غیردولتی چگونه است؟ اثبات کرده است که بر اساس ضوابط و رویه حاضر، امکان رسیدگی شعب دیوان به شکایت از آن دسته از نهادهای عمومی غیردولتی که واجد وصف نهاد انقلابی هستند و آن دسته از نهادهای عمومی غیردولتی که در قوانین خاص بر صلاحیت دیوان در رسیدگی به شکایت از آن ها تصریح شده، کماکان وجود دارد. از سوی دیگر، رویه فعلی شعب دیوان عدالت اداری مبنی بر عدم پذیرش شکایت از مطلق نهادهای عمومی غیردولتی در شعب دیوان، مغایر با قانون اساسی و تفسیر موسع از مفاد قانون دیوان بوده و لازم است با اصلاح رویه امکان رسیدگی شعب دیوان به شکایات از کلیه نهادهای عمومی غیردولتی فراهم شود.

مستند به بند 2 ماده 10 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری در نظم حقوقی ایران، نظارت قضایی بر آرای صادره از مراجع شبه قضایی در صلاحیت دیوان عدالت اداری قرار گرفته است. سوالی که راجع به این صلاحیت دیوان عدالت اداری در این مقاله بررسی شد، این بود که باتوجه به اَشکال مختلف مراجع شبه قضایی از بُعد تشکیلاتی - سازمانی، حدود و قلمروی صلاحیت دیوان عدالت اداری در رسیدگی به اعتراض از آرای این مراجع چگونه تبیین می شود؟ بررسی های انجام شده حاکی از این نکته بود که نظارت قضایی بر آرا و تصمیمات مراجع شبه قضایی، فارغ از اینکه این مراجع با عضویت قاضی تشکیل شوند یا بدون عضویت قاضی، در صلاحیت دیوان عدالت اداری قرار دارد؛ مگر آنکه این صلاحیت دیوان، مستند به قانون، تحدید شده باشد. بر این مبنا، رأی وحدت رویه شماره 170 هیأت عمومی دیوان عدالت اداری که رسیدگی به شکایت از آرای هیأت های مستشاری دیوان محاسبات و محکمه تجدیدنظر این نهاد را خارج از صلاحیت دیوان عدالت اداری دانسته، مغایر با قانون است.

مبتنی بر تمایزات قراردادهای اداری و خصوصی و وجه غالب اداری و حاکمیتی بودن قراردادهای اداری، رسیدگی به دعاوی راجع به این نوع از قراردادها در دادگاه های اداری و توسط قضات آشنا با اصول و قواعد این حوزه مطلوبیت دارد. این درحالی است که در رویه قضایی محاکم ایران، رسیدگی به اغلب دعاوی این حوزه توسط محاکم عمومی صورت می گیرد. این مقاله به روشی توصیفی- تحلیلی به نقد رویه قضایی محاکم در رسیدگی به دعاوی راجع به «قراردادهای اداری» پرداخته است. بنابر یافته های این تحقیق، باوجود اینکه در رویه قضاییِ دیوان عالی کشور و دیوان عدالت اداری، اغلب قراردادهای اداری و امور ناشی از آن ها، از صلاحیت دیوان عدالت اداری خارج دانسته شده اند و رسیدگی به این موارد در صلاحیت محاکم عمومی قرار گرفته است؛ اما مبتنی بر قانون اساسی و قوانین عادی، رسیدگی به این موارد باید در دیوان عدالت اداری صورت بگیرد؛ البته، در استفاده از این ملاک باید بین قراردادهای اداری و مطلق قراردادهای دولت تمایز قائل شد و تنها رسیدگی به شکایت از آن دسته از قراردادهای اداره که از اقتدارات و امتیازات قدرت عمومی بهره مند می باشند را در صلاحیت دیوان عدالت اداری دانست.

مستند به اصل 173 قانون اساسی، رسیدگی به شکایت از مقررات اداری در صلاحیت دیوان عدالت اداری قرار گرفته و اصل 170 بر امکان ابطال این مقررات توسط دیوان تصریح دارد. هرچند در قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان با تفکیک مرجع رسیدگی به تصمیمات موردی و نوعی، هیأت عمومی دیوان مرجع صلاحیت دار جهت رسیدگی به مقررات اداری معرفی شده، اما مبتنی بر رویه قضایی دیوان عملاً رسیدگی به شکایت از برخی مقررات از شمول صلاحیت هیأت عمومی مستثنی شده است. این پژوهش در قالبی توصیفی-تحلیلی در پی پاسخ به این سؤال است موانع محتوایی رسیدگی هیأت عمومی دیوان عدالت اداری به مقررات اداری کدام اند؟ و چه اشکالاتی به رویه دیوان در این زمینه وارد است؟ یافته های این تحقیق گویای آن است که از جمله مهمترین موانع محتوایی رسیدگی هیأت عمومی دیوان به شکایت از مقررات دولتی «نوعی نبودن محتوا»، «الزام آور نبودن»، «اعلامی و فاقد حکم بودن» و «فاقد اعتبار اجرایی بودن» آن ها است که در این موارد با عنایت به ملاحظاتی همچون تضمین حق دادخواهی افراد، تضمین حاکمیت قانون، توجه به اقتضائات اداری و به ویژه اقتضائات نظام دادرسی اداری، جلوگیری از تضییع حقوق مردم و جبران خسارات آنها و به خصوص توجه به تکالیف مصرح قانونی رویه دیوان بایستی مورد بازبینی قرار گیرد.

نظام حقوقی حاکم بر قراردادهای دولتی با قراردادهای خصوصی واجد تمایزات اصولی و بنیادینی می باشد. یکی از مهمترین اصول حاکم بر قراردادهای خصوصی اصل آزادی قراردادی است، مبتنی بر این اصل طرفین قرارداد اولاً در انتخاب قالب و نوع قرارداد مختار می باشند و ثانیاً در انتخاب طرف، موضوع و شرایط قراردادی نیز آزاد می باشند. نظر به ابعاد اصل مزبور ابهامی که در خصوص قراردادهای دولتی وجود دارد این است که آیا نهادهای دولتی در انتخاب قالب قرارداد تابع اصل آزادی اراده هستند. . بررسی های انجام شده نشان داد که نه تنها در خصوص انتخاب موضوع، طرف و شرایط قراردادی اصل آزادی اراده در حوزه قراردادهای دولتی جای خود را به اصل عدم آزادی اراده داده است، بلکه در انتخاب نوع قرارداد نیز مراجع دولتی از آزادی عمل برخوردار نمی باشند و نمی توانند همه قالب های قراردادی را برای انعقاد قراردادهای خود انتخاب نمایند. توضیح اینکه برخی قالب های قراردادی با اصول حقوق عمومی ازجمله حراست از حقوق و اموال عمومی، رعایت منفعت و مصلحت عمومی همخوانی ندارد بنابراین امکان استفاده از این گونه قراردادها در حوزه قراردادهای دولتی وجود ندارد مگر اینکه به صورت صریح این امکان توسط قانونگذار پیشبینی شده باشد.

نسبت جرم و تخلف در نظام حقوقی ایران به گونه ای تعریف شده است که برخی اعمال هم مصداق جرم و هم مصداق تخلف شمرده می شوند. مبتنی بر الگوی افتراقی رسیدگی های انتظامی و کیفری در این نظام حقوقی، در فرض اینکه یک فعل هم مصداق جرم و هم مصداق تخلف باشد، مراجع انتظامی مسئول رسیدگی به بعد متخلفانه عمل ارتکابی و محاکم کیفری صلاحیت رسیدگی به بعد مجرمانه آن عمل را برعهده دارند. در چنین فرضی تأثیر و تأثر رسیدگی های کیفری و انتظامی بر یکدیگر ازجمله مسائل نظام حقوقی ایران محسوب می شود. بررسی صورت گرفته در این مقاله نشان داد که در قوانین و مقررات جاری رویکردهای مختلفی در خصوص تأثیر رسیدگی های کیفری بر انتظامی پیشبینی شده است. برای نمونه در برخی موارد رسیدگی به بعد مجرمانه عمل ارتکابی ازجمله اسباب اعاده رسیدگی انتظامی دانسته شده است و در برخی موارد رسیدگی به بعد کیفری عمل ارتکابی موقتاً رسیدگی به بعد انتظامی عمل ارتکابی را متوقف می-نماید. مبتنی بر نتایج حاصله تعدد رویکردهای تقنینی در خصوص این موضوع ازجمله آسیب های نظام دادرسی ایران محسوب می شود که می تواند در برخی موارد با ایجاد تبعیض، عدالت قضایی و انتظامی را مخدوش نماید بر این اساس مطلوب سازی نظام حقوقی ایران در خصوص این موضوع در بلند مدت منوط به تصویب قانون عام آیین دادرسی مراجع انتظامی و در کوتاه مدت در گرو اصلاح قوانین موجود در این زمینه و یک دست نمودن آنها در این خصوص می باشد.