رضا قنبریان

مقدمه امروزه بدهی بزرگ و رو به رشد شهرداری ها در بسیاری از کشورها مانند ایالات متحده، چین، ژاپن، اسپانیا و مکزیک، سیاست گذاران و محققان را نگران کرده است. رشد افسارگسیخته بدهی بدون اعمال محدودیت در این کشورها، فشار بازپرداخت بسیار زیادی را به شهرداری ها وارد کرده است که تداوم این امر در نهایت ممکن است به بحران بدهی منجر شود. اگرچه استقراض محلی یکی از محورهای اصلی سیستم های غیرمتمرکز مالی است، اما استفاده بدون انضباط از بدهی های محلی می تواند منجر به اختلال در ارائه خدمات عمومی در سطح محلی شده و مهم تر از آن، اثرات خارجی منفی مهمی بر ثبات اقتصاد کلان داشته باشد. نگاهی گذرا به رسانه های عمومی و اجتماعی در سال های اخیر نشان می دهد افزایش مقیاس بدهی شهرداری تهران، توجه و نگرانی سیاست گذاران، محققان و اقشار مختلف جامعه را به پیامدهای این موضوع به خود جلب کرده است. در حال حاضر، رقم مجموع بدهی های انباشت شده شهرداری تهران تا زمان انتشار این گزارش حدود 85 هزار میلیارد تومان می رسد و بیم آن می رود که با ادامه روند موجود و انباشت بدهی، شهرداری تهران با مسئله نکول مواجه شود که وقوع آن نه تنها باعث کاهش رتبه اعتباری شهرداری تهران خواهد شد، بلکه همچنین تأمین مالی از بازار سرمایه یا بازار پول را با دشواری مواجه می کند. رقم بالای بدهی های شهرداری تهران به همراه سود سالانه آن ها از یک طرف و مشخص نبودن رقم دقیق بدهی ها و آمار بالای بدهی های ثبت نشده موجب شده است تا اعداد متفاوتی از سوی رسانه ها و سایر نهادها برای برآورد حجم بدهی ها منتشر شود. در چنین شرایطی به نظر می رسد طراحی و استقرار سیستم مدیریت بدهی در شهرداری تهران می تواند به بهبود نظام مدیریت مالی و بهبود وضعیت بدهی ها کمک کند. سؤال این است که چگونه می توان چارچوبی قانونی و عملی ارائه کرد که به شهرداری تهران اجازه بدهد علاوه بر اینکه انعطاف پذیری لازم برای ارائه خدمات بهینه را دنبال کند، در دوران ثبات یا بحران اقتصادی نسبت به استقرار انضباط مالی اقدام کند. در این راستا، در پژوهش حاضر نویسندگان کوشیده اند به پرسش های ذیل پاسخ دهند: وضعیت فعلی مدیریت بدهی ها در شهرداری تهران به چه صورت است؟ الگوی مناسب برای مدیریت بدهی ها در شهرداری تهران چیست؟ ابعاد، مؤلفه ها و شاخص های مدیریت بدهی در شهرداری تهران کدام اند؟ به این منظور، سازوکارهای مدیریت بدهی ها در چارچوب استقرار نظام مدیریت مالی عمومی در شهرداری های دنیا بررسی شده و بر اساس آن چارچوبی برای مدیریت بدهی ها در شهرداری تهران در نظر گرفته شده است. مواد و روش هاپژوهش حاضر از نظر روش توصیفی و از نوع پژوهش های پیمایشی و از نظر هدف جزء تحقیقات کاربردی است. بر این اساس، در گام نخست از طریق مطالعات کتابخانه ای (بررسی تجربیات شهرداری ها و نهادهای فرادست، کتاب، مقاله ها و نشریه های علمی و...) چارچوب اولیه پژوهش طراحی شد. سپس، نگارندگان با توجه به ویژگی های محیطی و کنترلی فعالیت های شهرداری های ایران نسبت به تعدیل مدل اولیه اقدام کردند. این مدل پس از نظرخواهی از خبرگان مورد اجماع قرار گرفته و سپس نسبت به تهیه پرسشنامه پژوهش اقدام شد. جامعه آماری پژوهش حاضر در مرحله کمی شامل مدیران با سابقه در بخش مالی، حسابداری و بودجه شهرداری تهران با اولویت صاحب نظران با سوابق تحصیلی مالی، حسابداری یا رشته های مرتبط بود. این خبرگان بیشتر بر اساس سابقه شغلی در پست های مرتبط با امور مالی، حسابداری، خزانه داری، و... در شهرداری تهران انتخاب شدند که بر این اساس بیشتر آن ها را مدیران و معاونان با مرتبه 5-15به بالا و با سابقه کار بیش از 10 سال در پست های یادشده تشکیل می دهد. پرسشنامه از طریق روش گلوله برفی و با مقیاس لیکرت پنج امتیازی به صورت برخط برای مدیران یادشده ارسال شد و طی تماس های تلفنی نیز از آن ها خواسته شد که در تکمیل پرسشنامه مشارکت کنند. در نهایت، 103 پرسشنامه سالم جمع آوری شدند. اعتبار ظاهری و محتوایی پرسشنامه با نظرسنجی از اساتید و خبرگان انجام شد. علاوه بر این، از روایی سازه نیز جهت به دست آوردن بارهای عاملی در نرم افزار PLS استفاده شده است. همچنین، پایایی پرسشنامه با استفاده از ضریب آلفای کرونباخ بررسی شد. با توجه به نتایج به دست آمده مقادیر پایایی، پایایی ترکیبی و واریانس استخراج شده مربوط به سازه های تحقیق قابل تأیید است. علاوه بر این، روایی واگرا بر اساس رویکرد فورنل و لارکر نیز به دست آمد که بر این اساس نیز مدل تحقیق مورد تأیید است.یافته هاتجزیه و تحلیل اطلاعات، در این تحقیق شامل دو فاز اصلی توصیفی و استنباطی است. در فاز توصیفی برای متغیرهای فاصله ای، از میانگین و انحراف معیار استفاده شده است. همچنین، در قسمت تحلیل های استنباطی، ابتدا توزیع متغیرها با استفاده از آزمون کولموگروف اسمیرنوف بررسی شده و آزمون ویلکاکسون (به دلیل غیرنرمال بودن داده ها) جهت مقایسه زوجی وضعیت موجود و مطلوب استفاده شد. همچنین، برای بررسی فرضیات تحقیق، از مدل سازی معادلات ساختاری در نرم افزار smartPLS استفاده شده است. طبق نتایج این آزمون، مقدار معنا داری (Sig) متغیرهای مورد بررسی کمتر از 0/05 است. بنابراین، داده ها غیرنرمال هستند. برای مقایسه وضع موجود سیستم مدیریت بدهی های شهرداری تهران با وضع مطلوب نیز از آزمون ویلکاکسون استفاده شد. با توجه به نتایج به دست آمده، وضعیت موجود و مطلوب مدیریت بدهی در شهرداری تهران معنا دار بوده و بین این دو وضعیت شکاف وجود دارد. در این مرحله مدل استخراج شده از بخش کیفی مورد بررسی و برازش قرار گرفته است. به این منظور، هر یک از مقوله های استخراج شده به صورت جداگانه در حالت مقادیر استاندارد بتا (بارهای عاملی) در نرم افزار pls آورده شده است تا با حذف بارهای عاملی ضعیف (کمتر از 0/7) در نهایت مدل نهایی استخراج شود. در پژوهش حاضر تمام بارهای عاملی بیشتر از 0/9 بوده اند. همچنین، ضرایب بین مسیرهای اصلی شدت رابطه هر یک از مؤلفه ها با متغیر درون زا (مدیریت بدهی ) را نشان می دهد که این مقدار برای همه مسیرها بیشتر از 0/9 است. این مدل نشان می دهد که مدیریت بدهی ها یک مسئله پیچیده بوده که با بخش ها و عملیات مختلف درون سازمان از جمله: برنامه ریزی و بودجه ریزی، حسابرسی و ممیزی، مالی، خزانه داری، امور حقوقی و... در ارتباط است و موفقیت آن در گرو یکپارچگی و هماهنگی سیاست ها و راهبردهای سازمانی است. نتیجه گیریهدف پژوهش حاضر، ارائه چارچوب مدیریت بدهی ها در شهرداری تهران است. برای این منظور، سیستم ها و چارچوب های حکمرانی بدهی در شهرداری های دنیا مورد بررسی قرار گرفته و یک چارچوب اولیه استخراج شد. سپس پرسشنامه ای برای بررسی وضعیت موجود و مطلوب در شهرداری تهران تهیه شده و در بین مدیران مالی شهرداری تهران توزیع شد. با تحلیل نتایج حاصل معلوم شد که سیستم مدیریت بدهی در شهرداری تهران با وضعیت مطلوب فاصله زیادی دارد. از این رو، جهت از بین بردن این شکاف چارچوب جامعی برای مدیریت بدهی ها پیشنهاد شد. این مدل جنبه های مختلف مربوط به مدیریت بدهی ها در 5 بعد اصلی شامل تدوین قوانین و مقررات، تدوین سیاست های مالی و بودجه ای، تدوین و اجرای برنامه راهبردی، حسابداری و گزارشگری مالی و نظارت مالی و بودجه ای به همراه اجزای آن ها را در بر می گیرد. در بعد تدوین قوانین محدودیت های قانونی لازم جهت تحدید و نظام بخشی به بدهی های شهری بر اساس تجربیات جهانی شامل: الزامات مربوط به ایجاد، مصرف، تسویه و ساختار تأمین مالی تعیین شده اند. یکی دیگر از این ابعاد، بعد سیاست های مالی و بودجه ای است که در این راستا سیاست هایی جهت جلوگیری از کسری بودجه از طریق بدهی، تعریف وضعیت بحران مالی در شهرداری، مدیریت ریسک اعتباری، شفافیت تفکیک بین عملیات، سیاست های مالی و معاملات مربوط به مدیریت بدهی و هماهنگی سیاست های مالی و بودجه ای اتخاذ شده اند. یکی دیگر از ابعاد اصلی مؤثر بر مدیریت بدهی شهرداری ها به تدوین و اجرای برنامه راهبردی مدیریت بدهی برمی گردد که مستلزم تدوین برنامه مالی بلندمدت (LFP) و سرمایه گذاری بلندمدت (LIP) و اجرای راهبردهای مدیریت بدهی است. در بعد حسابداری هم مواردی از جمله: طراحی پایگاه داده مدیریت بدهی در بستر فناوری اطلاعات، پیش بینی جریان نقدی و مدیریت وجوه نقدی، گزارشگری، نگهداری سوابق بدهی و پیش بینی بدهی در نظر گرفته شده اند و در نهایت، به عنوان آخرین بعد مدیریت بدهی ها الزامات مربوط به نظارت عملکردی بر بدهی های شهری شامل نظارت مالی و بودجه ای تعریف شده اند. بر اساس تجربیات موفق بانک جهانی (2013)، در رابطه با مدیریت بدهی در شهرداری ها، حاکمیت بدهی در شهرداری ها تنها مربوط به قوانین و مقررات محدودکننده و سایر کنترل ها نیست، بلکه باید شامل یک طراحی متوازن غیرمتمرکز مالی باشد که جنبه های مختلف از جمله برنامه بلندمدت، ساختار اداری و تشکیلاتی مدیریت بدهی ها، حسابداری و گزارشگری، سازوکارهای نظارتی و... را در بر بگیرد. از این منظر این رویکرد مطابق با رویکرد اتخاذ شده در پژوهش حاضر است.

هدف: هدف از این پژوهش ارائه الگویی برای نظارت مالی با توجه به مبانی قانونی و ویژگی های محیطی فعالیت های گوناگون شهرداری های کلان شهرهای ایران است. روش: ابعاد، مؤلفه ها و شاخص های الگوی نظارت مالی در شهرداری های کلان شهرها با استفاده از مطالعات کتابخانه ای شناسایی شد، سپس با بهره گیری از روش دلفی فازی به تأیید خبرگان رسید. برای غربال عوامل یاد شده نیز، از آزمون سنگ ریزه استفاده شد. در این پژوهش، وزن هر عامل از طریق تحلیل سلسله مراتبی فازی به دست آمد. سرانجام، نتایج از طریق مصاحبه ساختاریافته با 5 خبره مستقل تأیید شد. یافته ها: نظارت مالی از چهار مؤلفه شناسایی ارکان نظارت مالی قبل و بعد از خرج، پیش بینی الزامات قانونی، طراحی و استقرار رویه های کنترل و نظارت مالی و زیرساخت های نظارت مالی تشکیل شده است. کمیته حسابرسی، ذی حسابان و قائم مقام های آنان، حسابرسان مستقل و داخلی، سازمان بازرسی کل کشور و وزارت کشور، در شمار ارکان بسیار مهم نظارت مالی شهرداری ها قرار دارند. تعیین شفاف پاسخ گو و سطوح پاسخ گویی، تفکیک روابط مقامات مجاز خرج و عامل نظارت، نظارت بر تحصیل منابع و درآمدها نیز متغیرهای بسیار مهم مرتبط با الزام قانونی نظارت مالی در شهرداری ها هستند. رویه های کنترلی و اعمال نظارت مالی در شهرداری ها را می توان در شش محور اصلی طراحی و استقرار کنترل های بودجه ای، استفاده از روش های کنترلی حسابداری، طراحی، استقرار و ارزیابی سیستم کنترل های داخلی، انجام حسابرسی های مالی و رعایت، سنجش عملکرد، شفافیت و دسترسی آزاد شهروندان به اطلاعات بررسی کرد. در این میان، ایجاد زمینه های شفافیت و دسترسی شهروندان، شاخص های مهم این بخش است. تدوین برنامه راهبردی مبارزه با تقلب و فساد مالی در شهرداری ها، تأکید بر استفاده از فناوری اطلاعات در انجام معاملات و استفاده از ابزارها و روش های حسابرسی و بازرسی به کمک رایانه، از شاخص های اصلی زیرساخت های لازم در اعمال نظارت مالی به شمار می روند. نتیجه گیری: نظارت مالی و عملکردی، دو بُعد اصلی الگوی نظارتی شهرداری های کلان شهرهای ایران است که در کنار یکدیگر، زمینه ایفای مسئولیت پاسخ گویی مدیریت شهری را فراهم می سازند. طراحی الگوی نظارت مالی در شهرداری ها، حصول اطمینان از تحصیل و مصرف منابع برای تحقق اهداف مصوب را موجب می شود.

عدم همراستایی برنامه و بودجه در سازمان های عمومی مشکلی همیشگی است. با این حال، کاهش شکاف ها برای ایجاد دولتی کارآمد و اثربخش ضرورتی انکارنشدنی است. هدف پژوهش حاضر، طراحی مدلی برای همراستایی برنامه و بودجه شهرداری تهران است. با توجه به پیچیدگی مساله پژوهش، طراحی مدل براساس روش شناسی سیستم نرم و نگاشت شناختی، در قالب یک مطالعه کیفی با رویکرد توصیفی-اکتشافی انجام شد. جامعه مورد بررسی شامل ذینفعان و طرف های درگیر با برنامه و بودجه بوده که شامل طیف وسیعی از نهادها و بخش های داخلی شهرداری تهران هستند. جهت انتخاب نمونه با 25 نفر از افراد صاحب نظر با روش گلوله برفی مصاحبه به عمل آمد و فرآیند مصاحبه تا رسیدن به اشباع نظری ادامه پیدا کرد. در نهایت نگاشت ذهنی هر کدام از آنها ترسیم شده و با تجمیع این نقشه ها تصویر غنی شده از مساله تحقیق ایجاد شد. جهت تبیین تعاریف ریشه ای از رویکرد CATWOE استفاده شد و بر اساس تعاریف ریشه ای ارائه شده مدل مفهومی فعالیت ها استخراج گردید. بر اساس نتایج حاصله، عدم ارتباط بین برنامه و بودجه در شهرداری تهران صرفا یک مساله فنی (ارتباط بین کدینگ برنامه و بودجه) نیست بلکه تحت تاثیر عوامل ریشه ای درون و برون سازمانی از جمله نبود قوانین پشتیبان، ضعف در سیستم بودجه ریزی، ضعف ساختار برنامه، ضعف در سازوکارهای نظارت درون و برون سازمانی بر برنامه و بودجه، ضعف های مالی و حسابداری، الزامات زیرساختی، نبود هماهنگی بین ذینفعان و... است که در این راستا 11 فعالیت هدفمند و اقدامات متناظر با هر کدام از آن ها برای همراستایی برنامه و بودجه شهرداری تهران پیشنهاد شده اند.

کمیته ها و کمیسیون های تخصصی شوراهای اسلامی شهر از ارکان اصلی نظارت مالی و عملکردی در شهرداری ها به شمار می روند و اثربخشی آنها زمینه ارتقای پاسخگویی مدیریت شهری به شهروندان و نمایندگان قانونی و منتخب ایشان را فراهم می سازد. در این پژوهش شاخص های اثربخشی و حوزه های اعمال نظارت مالی و عملکردی کمیته حسابرسی، نقش کمیته حسابرسی در اعمال نظارت مالی و عملکردی شهرداری ها و صلاحیت های مورد نیاز اعضای کمیته یادشده با استفاده از ادبیات پژوهش شناسایی و سپس نسبت به دریافت نظرات خبرگان شامل حسابرسان مستقل و داخلی، معاونین مالی و اقتصادی شهری و قائم مقامان ذی حسابی در شهرداری های تهران، اصفهان، مشهد، شیراز و ارومیه اقدام گردیده است. خبرگان مشارکت کننده در این پژوهش که با استفاده از روش نمونه گیری هدفمند گلوله برفی انتخاب شده اند و شامل 20 نفر در شهرداری تهران و 20 نفر در شهرداری های سایر کلانشهرها بوده اند. پس از غربالگری شاخص ها با استفاده از آزمون سنگ ریزه نسبت به تعیین وزن آنها با استفاده از روش سلسله مراتبی فازی اقدام و در نهایت نتایج پژوهش از طریق مصاحبه ساختار یافته با 5 نفر از خبرگان مستقل تایید شده است. بر اساس نتایج این پژوهش تشکیل کمیته حسابرسی ذیل شورای اسلامی شهر موجب ارتقای نظارت مالی و عملکردی می شود. هم چنین نتایج این پژوهش نشان می دهد استقلال مهمترین عامل اثرگذار بر اثربخشی کمیته می باشد. در نهایت صلاحیت های مورد نیاز اعضای کمیته حسابرسی شهرداری های کلانشهرها تعیین گردید.

پژوهش حاضر به دنبال شناسایی عوامل مرتبط با تطابق برنامه و بودجه در شهرداری تهران و همچنین ارائه راهکارهایی جهت ایجاد همسویی و انطباق برنامه و بودجه با استفاده از نظریه داده بنیاد است. گردآوری داده ها با استفاده از روش نمونه گیری هدفمند از طریق مصاحبه نیمه ساختاریافته با 21 خبره انجام شد. جامعه آماری سه گروه از مصاحبه شوندگان شامل: مدیران شهرداری، خبرگان دانشگاهی و اعضای سابق شورای شهر تهران را در بر می گیرد. بر اساس نتایج به دست آمده برخی از مهم ترین اقداماتی که باید در راستای انطباق برنامه و بودجه در شهرداری تهران انجام شوند عبارتند از: اصلاح برنامه به همراه شاخص ها و سنجه ها، مدیریت بدهی ها، مدیریت هزینه ها، اصلاح فرایندها و رویه ها، اصلاح قوانین و مقررات، کنترل و نظارت، پیاده سازی بودجه ریزی مبتنی بر عملکرد، انظباط برنامه ای و بودجه ای، تفکر سیستمی، رعایت الزامات مربوط به تدوین برنامه، رعایت الزامات مربوط به اجرای برنامه، بودجه بندی سرمایه ای . هم چنین عواملی از جمله: اصلاح فرآیندها، آگاه سازی و آموزش، قابلیت های سازمانی، شفافیت، رهبری، اصلاح قوانین و تقویت بسترهای فناوری اطلاعات زمینه لازم را جهت شکل گیری انطباق برنامه و بودجه فراهم می کنند.

هدف از این مطالعه بررسی رابطه بین شوک های قیمت نفت و شاخص های بورس اوراق بهادار تهران طی سال های 1392-1387 می باشد. برای این منظور، با استفاده از داده ها، روزهای کاری مشترک بازار جهانی نفت و بورس اوراق بهادار تهران از 18 آذر 1387 تا 28 اسفند 1392 رابطه بلندمدت بین متغیرهای مدل بررسی شده است. نتایج حاصل از برآورد رابطه بلندمدت، به وسیله روش های هم انباشتگی جوهانسن- جوسیلیوس و انگل و گرنجر بیانگر این است که بین قیمت نفت اوپک و شش شاخص بازار سرمایه (شاخص کل بورس، شاخص صنعت، شاخص قیمت 50 شرکت، شاخص 50 شرکت برتر، شاخص بازده و قیمت و شاخص 30 شرکت بزرگ) رابطه تعادلی بلندمدت وجود دارد و بین متغیرهای قیمت نفت اوپک و سه شاخص بازار اول، بازار دوم، و شناور آزاد رابطه تعادلی بلندمدت برقرار نمی باشد.