ایرج اسدی

رشد پراکنده رویی شهری به ویژه در نواحی پیرامونی کلان شهرها یکی از مسائل بغرنج در سیاستگذاری توسعه فضایی مناطق کلان شهری است. هدف مقاله حاضر بررسی و تحلیل عوامل اقتصادی- اجتماعی و سیاسی مؤثر بر رشد این پدیده در قالب نظریه های مختلف رقیب است. به نظر می رسد تنها با آگاهی و درک از عوامل مولد این پدیده و شناخت اثرات زیست محیطی آن است که می توان ابزارهای کارآمد و مناسبی را برای سیاستگذاری توسعه فضایی و هدایت آگاهانه آن اتخاذ کرد. تحقیقات متعدد نشان می دهد عواملی چون ارزان بودن زمین در نواحی پیرامونی شهر ها، اعمال کنترل ضعیف بر توسعه در خارج از محدوده شهرداری ها، انتخاب و ارجحیت یافتن شیوه زندگی حومه ای به ویژه در اثر تنزل کیفی مراکز شهری و افزایش مالکیت اتومبیل و پیشرفت تسهیلات حمل و نقل، قصور بازار در برآورد ارزش کامل فضاهای باز و هزینه اجتماعی ازدحام در نواحی پیرامونی و به طور خاص وجود تفرق سیاسی و حکومتی تأثیر بزرگی بر شکل گیری و تشدید پراکنده رویی دارند.

به رسمیت شناختن مناطق کلان شهری و نیز پرسش از نهادها و ساختارهای متناسب و اثربخش برای مدیریت و حکمروایی این گونه مناطق نزدیک یک قرن دغدغه فکری جدی اندیشمندان این حوزه بوده است. مطالعات نشان می دهد در مواقعی که مدل هایی برای تجدید سازمان حکومتی این مناطق در ایران پیشنهاد شده است، بافتار فضایی و سیاسی خاص مناطق کلان شهری کشور کمتر مورد ملاحظه قرار گرفته اند. ازاین رو، هدف اصلی این مقاله یافتن آن دسته از مدل های منطقه گرایی کلان شهری است که با تعریف جغرافیایی از مجموعه های شهری کلان شهری و نیز ویژگی های ساختار سیاسی و مدیریت محلی و منطقه ای کشور تناسب نسبی دارند. این مقاله بعد از بحث موجز درباره دلایل پرداختن به منطقه گرایی کلان شهری، ابتدا به طرح گونه شناسی های مختلف درباره منطقه گرایی کلان شهری پرداخته و با بررسی تفصیلی چند گونه شناسی مهم و شناخته شده به فهرست نمودن مدل ها و اشکال اصلی منطقه گرایی کلان شهری می پردازد. در ادامه تناسب و اثربخشی هر یک از مدل های منطقه گرایی کلان شهری بر حسب دو تعریف عمده از «شهر»، یکی در معنای ناحیه ساخته شده شهری یا کلان شهری و دیگری در معنای منطقه عملکردی شهری یا کلان شهری مورد بررسی قرار می گیرند. یافته های تحقیق نشان می دهد برخی از مدل های منطقه گرایی از پیش در کشور مورد استفاده بوده اند. با این حال از میان تمام مدل های مورد بررسی تنها سه مدل تاسیس سازمان های خدماتی منطقه ای چندمنظوره، شورای منطقه ای و حکومت منطقه ای برای اداره یکپارچه مناطق مجموعه های شهری کلان شهری تناسب و اثربخشی خواهند داشت.

وجود تفرق سیاسی و قلمرویی در شرایط فراهم بودن امکان برنامه ریزی کاربری زمین انحصاری و کنترل رشد محلی متفرق به پراکنده رویی توسعه می انجامد. به زبان ساده قلمروهای مدیریت شهری (شهرداری ها) واقع در منطقه با تعیین محدوده برای شهر ها و کنترل ساخت و ساز موجب افزایش هزینه زمین و ساخت و ساز برای گروه های جمعیتی شده و با انجام برنامه ریزی کاربری زمین انحصاری (فقدان برنامه ریزی منطقه ای) موجب تقلیل ذخیره مسکن قابل استطاعت درون محدوده خود می گردند. از این رو جمعیت سرریز (در ایران گروه های کم درآمد جمعیتی) برای یافتن مسکن و سرپناه مناسب شرایط اقتصادی خود به نواحی سرازیر می شوند که زمین در آن ارزان بوده و در فقدان یا ضعف کنترل رشد، هزینه ساخت و ساز پایین است. تحقیق حاضر تلاش خواهد کرد تا مکانیزم عمل پراکنده رویی توسعه را در قالب بررسی الگوهای رشد شهری در محدوده شهر ها، حریم و خارج از حریم منطقه کلان شهری تهران و نیز تغییرات رشد جمعیت پیش و پس از تأسیس شهرداری (ایجاد سیستم کنترل رشد) در این منطقه را در طی چهار دوره مورد مطالعه از سال 1345 تا 1385 بررسی کند. یافته های تحقیق نشان داد که در شرایط تفرق سیاسی موجود، رشد سرریز در منطقه همیشه از نواحی دارای کنترل رشد به نواحی ای سرازیر شده است که کنترل رشد در آن ها ضعیف است.      

موضوع و هدف اصلی این مقاله، بررسی ساختارهای هماهنگی و یکپارچگی بین سازمانی و ارزیابی کلی ساختارهای متناسب برای تحقق یکپارچگی در مدیریت شهرهای کشور است. این ارزیابی با طرح ویژگی های چندین ساختار و تشریح تناسب هر کدام با زمینه مدیریت شهری موجود کشور صورت گرفته است. در این مقاله ادعا می شود ساختار یا مدل سازمان رهبر[i]، مدل متناسبی برای گذار به مدیریت شهری یکپارچه در کشور است. بر پایه این ساختار، شوراها و شهرداری ها باید نقش هدایت کننده و هماهنگ کننده کلیه کنشگران توسعه شهری (اعم از دولتی، خصوصی و عمومی) و کلیه فرایندها (اعم از برنامه ریزی، تامین زیرساخت ها و ارائه خدمات) را در اداره امور و توسعه شهر برعهده گیرند. نتایج این بررسی نشان می دهد نهاد مدیریت شهری در ایران، به دلایل متعدد از جمله چندکارکردی بودن، مکان مبنا بودن، انتخابی بودن و نظایر این ها بیش از سایر نهادهای عمومی و دولتی واجد بیشترین صلاحیت برای به عهده گرفتن نقش سازمان رهبر در هماهنگی منابع و نهادهای مختلف شهر است. بر عهده گرفتن چنین رسالتی برای تحقق هماهنگی بیشتر در اداره شهرها حتی بدون واگذاری وظایف بیشتر به آنها، که همیشه با مقاومت سازمان های خدماتی بخشی دولتی مواجه بوده است، ممکن و عملی است.           

از سال 1374 که اولین بار الزام اتخاذ رویکردی منطقه ای در قبال مناطق کلان شهری کشور در قالب تهیه طرح های مجموعه شهری و پیشنهاد ایجاد نظام های مدیریت متناظر با آنها مطرح شد، درباره عقلانیت بنیادین نظام های مدیریت و حکمروایی کلان شهری مطالعه ای مستقلی صورت نگرفته است. سوال اصلی این مقاله درباره استدلال هایی است که می تواند موجه کننده و مبیِّن منطقه گرایی کلان شهری در تهران باشد. بر اساس مرور استدلال هایِ سه نظریه اصلی مرتبط با موضوع (منطقه گرایی سنتی، انتخاب عمومی و منطقه گرایی نوین)، پنج قضیه و استدلال اصلی موجه کننده منطقه گرایی کلان شهری مورد بحث قرار گرفته و کفایت هر یک با توجه به بافتار خاص منطقه کلان شهری تهران مورد تحلیل قرار گرفت. روش تحقیق استفاده شده در بخش هایی از کار که به ارزیابی کفایت استدلال های نظری در بافتار تهران می پردازد، بازنگری تحقیق و فراتحلیل، و در مورد ارائه شواهد تفصیلی برای استدلال پنجم، که به نظر عقلانیت مبنایی برای تبیین منطقه گرایی کلان شهری به حساب می آید، روش تحلیل داده های ثانویه است. بر اساس یافته مقاله حاضر، زمینه سازی برای«افزایش ظرفیت برخورد استراتژیک با مسایل منطقه ای و ارتقای اثربخشی سیاستی»، نیرومندترین استدلال برای تبیین عقلانیت ایجاد ساختارهای ویژه مدیریت و حکمروایی منطقه ای در تهران است.

از زمان طرح موضوع مدیریت مجموعه های شهری در ایران، پیشنهادات متعددی برای تجدید سازمان حکمروایی چه از سوی دولت و چه از سوی پژوهشگران شهری برای اداره یکپارچه این مناطق پیشنهاد شده است. هدف مقاله حاضر طرح و بحث یک چارچوب نظری است که علی الاصول باید در هرگونه تجدید سازمان و بازطراحی نظام های حکمروایی شهری و کلان شهری مد نظر قرار گیرد. فقدان این ملاحظه، پیشنهادات اصلاحی ما را فاقد پشتوانه علمی و عقلایی نموده و بغرنجی اجرای این پیشنهادات را بسیار افزون تر خواهد کرد. یافته های مقاله حاکی از این است که پنج اصل عام باید در پیشنهادات اصلاحی و ارزیابی هر نوع تجدید سازمان حکومت های محلی مورد ملاحظه قرار گیرند: الف) صرفه های ناشی از مقیاس، ب) درونی کردن اثرات بیرونی، ج) تضمین برابری، د) پاسخ دهی و پاسخ گویی، و ه) تفویض وظایف به پایین ترین و کارآمدترین سطح حکومتی. اگر تجدید سازمان حکومت محلی مورد نظر با هدف تاسیس «حکومت کلان شهری دوسطحی» صورت می گیرد، بازتاب پنج اصل عام فوق را باید در تدبیر اندیشی برای پنج عرصه زیر دنبال کرد: الف) اندازه قلمرو حکومت کلان شهری، ب) اندازه و مرزهای واحدهای حکومتی خردتر، ج) تقسیم مسئولیت ها بین دو سطح حکومتی، د)نوع نمایندگی و مشروعیت حکومت کلان شهری، ه) ترسیم روابط بین حکومتی.

فعالیت های اعضای شوراهای شهری در ایران را می توان در سه سطح وظایف،کارکردها و نقش ها مورد بررسی قرار داد. هدف این مقاله دسته بندی وظایف قانونی شوراهای شهر در ایران و نشان دادن خلاء وظایف و به تبع آن سوء کارکردهای مهم شوراها در ایران با ارجاع به ایده ال های مدل شورا-مدیر شهر و تحولات جدید در سیاست و اداره اثربخش حکومت های محلی(شهرداری ها) است. مقاله در تحلیل سطح اول به بررسی فهرست قانونی وظایف شوراها در ایران و مقایسه آن با وظایف شوراهای شهری که با مدل شورا-مدیر شهر کار می کنند می پردازد. در این بخش ابتدا تلاش می شود با مبنا قرار دادن فهرست وظایف ایده ال در این مدل، موارد مشابه و متفاوت و در نهایت خلاءِ وظایف شوراهای شهری در ایران با ارجاع به یک ساختار و مدل مدیریت شهری جدیدتر مشخص شود. در ادامه با استفاده از چند مولفه تلاش می شود تبیینی از تفاوت ها و تنوع های موجود در فهرست وظایف این دو شورا ارائه شود. در سطح تحلیل کارکردی با استفاده از یک مدل مفهومی چهار مولفه ای تلاش می شود سوءکارکردهای مهم شورای شهر آمل در سیاستگذاری و کنترل شهر مورد شناسایی و تحلیل قرار گیرند. به نظر می رسد اعمال سیاست و کنترل توسط شورای شهر آمل(قابل تعمیم به شهرهای هم رده خود) با موانع نهادی،سازمانی و مالی متعددی روبروست.

مسئله ارائه خدمات عمومی منطقه ای یکی از مهم ترین دغدغه های حکومت ها در سطوح مختلف است. حکومت های محلی مهم ترین تأمین کننده خدمات عمومی هستند و شهرداری ها به عنوان اصلی ترین نهاد اجرایی سطح محلی، مسئولیت این امر را در محدوده تعریف شده برعهده دارند. به طور کلی تلاش های منفردانه شهرداری های کوچک در ارائه برخی خدمات عمومی منطقه ای از کارایی و اثربخشی قابل قبولی برخوردار نبوده و منجر به اتلاف منابع می شود؛ بنابراین رویکرد همکاری بین شهرداری مورد استقبال شهرداران قرار می گیرد. این رویکرد می تواند علاوه بر حفظ استقلال و هویت شهرداری ها، به مدد شکل گیری شبکه منسجم همکارانه و روابط برد-برد هم افزا، از طریق تجمیع منابع به ارائه کارامد و اثربخش خدمات عمومی منطقه ای و حل برخی مسائل مشترک بینجامد. روش تحقیق دربرگیرنده سازماندهی داده های ثانویه و روش مصاحبه عمیق فردی نیمه ساختاریافته است. در منطقه شهری مرکزی استان مازندران، نگاه جزیره ای حاکم بر خدمات رسانی منطقه ای در سه حوزه مدیریت دفع پسماند، خدمات ایمنی و آتش نشانی و حمل ونقل عمومی در غیاب چارچوب مدون همکاری بین شهرداری، تنها منجر به تخریب محیط زیست، کاهش کیفیت زیستی و به خطر افتادن سلامت و جان شهروندان شده است. پژوهش حاضر کوشش نموده با پایه قراردادن شهرداری های آمل، بابل، قائم شهر و ساری به عنوان کانون های مرکزی این منطقه، به تدوین چارچوب همکاری بین شهرداری جهت خدمات رسانی منطقه ای در سه حوزه نامبرده در انطباق با شرایط منطقه، قوانین و سازمان های مدیریت فضایی کشور در چهار مرحله و بیست گام بپردازد.

تعریف و تعیین محدوده و حریم برای شهرها، ابزار رسمی و قانونی سیاست گذاری و برنامه ریزی برای کنترل سرریز رشد شهری و نظارت بر ساخت وسازها در پیرامون شهرها است. طبق قانون، شهرداری ها موظف به استفاده از این ابزار در جهت جلوگیری از ساخت و ساز های بی رویه در خارج از محدوده های شهری هستند، موفقیت عملکرد این ابزار در کنترل، کاهش و هدایت گسترش ساخت و ساز های پیراشهری موضوعی است که در این پژوهش مورد بررسی قرار می گیرد. در پژوهش حاضر، تلاش می شود داده های روند رشد جمعیت نقاط سکونتی واقع در قلمروی محدوده ها، حریم ها و نواحی خارج از حریم چهار شهر ساری، آمل، بابل، قائمشهر (به عنوان نمونه آماری از جامعه شهر های استان)، با نظر به تأثیر تصویب محدوده و حریم های شهری (در قالب تهیه طرح های جامع شهری) در آن روندها به دو روش آمار توصیفی و استنباطی بررسی و بدین واسطه موفقیت عملکرد این قلمرو های مدیریتی در کنترل سرریز رشد جمعیت پیراشهری نشان داده شود. یافته های پژوهش با توجه به نتایج تحلیل توصیفی از مقایسه روند رشد سکونت گاه های واقع در حریم نسبت به محدوده شهر و پهنه خارج از حریم، مقایسه نرخ رشد قبل و بعد از تعیین حریم در طرح های جامع و همین طور یافته های حاصل از آزمون های آماری انجام شده نشان می دهد عملکرد حریم های شهری در کنترل سرریز رشد شهری در نواحی پیراشهری مازندران موفق نبوده است و رشد در حریم، به ویژه در سکونت گاه های با فاصله کمتر از محدوده بعد از تصویب حریم نیز اصولاً کاهش نیافته است.