نگاهی به موانع محدودکننده شکل گیری ترتیبات نهادیِ توسعه گردشگری شهری در ساختار مدیریت محلی؛ (شهرداری تهران به عنوان نمونه موردی) (مقاله علمی وزارت علوم)
درجه علمی: نشریه علمی (وزارت علوم)
آرشیو
چکیده
مقدمه نظام قانون گذاری و سیاست گذاری گردشگری شهری در کشور هیچ گاه نقش آفرینی نهادهای محلی در فرایند توسعه یکپارچه گردشگری را به رسمیت نشناخته و همواره نگاهی دولت محور و آمرانه به این موضوع داشته است؛ به این معنا که در عمده قوانین و برنامه های مصوب مجموعه تکالیفی کلی و بدون تأمین منابع مالی لازم برای نهادهای محلی آن هم در قالب همکاری با کارگزاران دولتیِ گردشگری بدون مشارکت این نهادها تعیین کرده است. لذا به نظر می رسد که بی توجهی به جایگاه شهرداری ها به عنوان مهم ترین نهادهای محلی در فرایند توسعه گردشگری شهری از بزرگ ترین ضعف های نظام قانون گذاری و سیاست گذاری توسعه گردشگری کشور است. به بیان دیگر، محدودیت های تاریخی و تنگناهای موجود در نظام متمرکزِ قانون گذاری و سیاست گذاری توسعه گردشگری کشور موجب شده تا نهادهای محلی از جمله شهرداری ها چه به لحاظ ساختار و تشکیلات و چه از منظر اختیارات برنامه ریزی و سیاست گذاری یکپارچه از توسعه مورد نیاز برخوردار نباشند. این ضعف ها و تنگناهای تاریخی برای شهرداری تهران، که از یک سو شهرداری پایتخت کشور محسوب شده و از سوی دیگر دارای ظرفیت های مناسبی برای بهره مندی از جاذبه های کم نظیر گردشگری شهری در حوزه های گردشگری تاریخی، فرهنگی، معماری، طبیعت گردی، سلامت و ... است، موجب شده تا این نهاد محلی نتواند ترتیبات نهادی مناسب را طراحی و اجرایی کند. در حال حاضر و در شهر تهران در کنار شهرداری تهران 23 نهاد دولتی در حال اداره کردن امور شهری هستند که علاوه بر این ها به دلیل پایتخت بودن تهران در بسیاری از مواقع وزارتخانه ها و سازمان های دولتی و حکومتی نیز در مدیریت شهری تهران نقش دارند. به طبع، در چنین ساختار متمرکز و تک قطبی ای هر بخش از فرایند توسعه گردشگری شهر تهران در حوزه وظایف و اختیارات یک سازمان یا اداره دولتی قرار می گیرد. علاوه بر این ها، هر یک از این ارگان ها و نهادهای دولتی و عمومی از جمله نهادهای متولی گردشگری به عنوان مجریان دولت مرکزی دارای قانون، برنامه و بودجه بخشی هستند و در فقدان یک مکانیزم هماهنگ کننده بین نهادی، دارای بیشترین تداخل مأموریتی و برنامه ای در فرایند توسعه گردشگری نیز هستند. بنابراین، نمایندگی های شهرستانی دولت تنها مجری سیاست های تدوین شده در دولت هستند و باید پاسخ گوی عملکرد خود در برابر دولت نیز باشند. به این ترتیب، الزام قانونی به هماهنگی با سایر دستگاه های موازی در مدیریت شهری ندارند. به نظر می رسد مجموعه عوامل حقوقی، قانونی، سیاسی، نهادی، تاریخی و مدیریتی طی دهه های گذشته به شرایطی منجر شده که در آن شهرداری ها به طور عام و شهرداری ها تهران به طور خاص با محدودیت های ساختاری و مدیریتی متعددی برای توسعه زیرساخت های نهادیِ توسعه گردشگری شهری مواجه باشند. هدف اصلی این مطالعه، بررسی تحلیلی قوانین و سیاست ها و برنامه های مؤثر بر ترتیبات نهادیِ توسعه گردشگری در سطح محلی با محوریت شهرداری تهران است. همچنین، این مطالعه به دنبال تدوین راهکارهای قابل اجرا برای نقش آفرینی بیشتر نهادهای محلی (شهرداری و شورای شهر) در تهران برای به تحرک درآوردن منابع عظیم گردشگری شهری است. مواد و روش ها روش تحقیق در مطالعه حاضر، روش کیفی است و تحقیق با بهره گرفتن از رویکرد تحقیق اسنادی تلاش دارد تا با تحلیل اسنادِ قانونی و مکتوب و شواهد موجود با رویکردی تاریخی به کنکاش موانع قانونی و حقوقی برای شکل گیری ترتیبات نهادیِ گردشگری شهری در تهران بپردازد. بر همین مبنا، تحقیق از رویکرد تحقیق اسنادی (documentary research) و قانون پژوهی برای جمع آوری، طبقه بندی و تحلیل استفاده می کند. در تحقیق اسنادی با رویکرد قانون پژوهی، پژوهشگر با استفاده از اسناد قانونی و مکتوب و شواهد موجود با رویکردی تاریخی به سیرِ شکل گیری قوانین، مصوبات و سایر اسناد حقوقی مربوط به موضوعی خاص می پردازد و تلاش می کند تا با تفسیر درست آن ها به ارائه یک تصویر بزرگ و جامع از وضعیت موجود که نتیجه آن سیر تاریخی قانون گذاری است بپردازد و پیامدهای حقوقی آن را برای سازمان های متولی و برنامه ریزان روشن سازد. یافته ها تدوین قوانین مناسب و سیاست گذاری برای تسهیل امر توسعه گردشگری شهری امری حیاتی و یکی از وظایف اصلی دولت های ملی برای رونق گردشگری شهری، ایجاد اشتغال و کمک به ایجاد برندینگ گردشگری در زمینه های دارای ظرفیت است. با این وجود بررسی اسناد و قوانین مرتبط با گردشگری شهری در ایران نشان می دهد که تهیه و تصویب اسناد و قوانین گردشگری حداقل در دو زمینه دارای نقص های اساسی است؛ یکی عدم توجه به گردشگری شهری به عنوان سطح محلیِ گردشگری ملی و منطقه ای و تکمیل کننده آن و دوم عدم توجه به جایگاه و ظرفیت های نقش آفرینیِ نهادهای محلی از جمله شهرداری ها در فرایند توسعه گردشگری شهری. در چنین محیطِ محدود به لحاظ حقوقی و قانونی برای فعالیت های شهرداری تهران، هم به عنوان پایتخت و هم به عنوان مهم ترین سازمان مدیریت شهری تهران، مسئله توسعه گردشگری شهری با محوریت نهادهای محلی با چالش های متعددی روبه روست. با این وجود، می توان با بهره گیری از برخی ظرفیت های قانونی موجود مجموعه ای از راهکارهای مناسب در راستای مقتدرسازی شهرداری پایتخت به عنوان یگانه سازمان مدیریت شهری تهران که مسئولیت کُلیت فضایی شهر منطقه تهران را در بیشترین حوزه های خدماتی و زیرساختی به عهده دارد، تدوین و پیشنهاد کرد. تدوین لوایحی با محوریت مقتدرسازی شهرداری پایتخت برای به عهده گرفتن نقش رهبری در فرایند توسعه گردشگری شهری و الزام به تبعیت سایر سازمان های خدمات رسان دولتیِ شهری از برنامه های یکپارچه تدوین شده برای این موضوع، تدوین پیش نویس لوایح با محوریت آزادسازی گردشگری شهری از مقررات دست و پاگیر دولتی در حوزه سرمایه گذاری، تبلیغات و برندینگ جاذبه های بی نظیرِ پایتخت و تدوین و اجرای یک مکانیزم هماهنگ کننده بین سازمان ها و نهادهای متولی گردشگری با شهرداری تهران با محوریت شورای شهر در راستای کاهش موازی کاری ها و افزایش هماهنگیِ اجرای طرح های توسعه گردشگری می توانند به عنوان برخی از اولویت های راهبردی برای ترمیم جایگاه سیاست گذاری و برنامه ریزی یکپارچه توسعه گردشگری شهری قلمداد شود. نتیجه گیری دغدغه عمده مطالعه حاضر، فقدان جایگاه سیاست گذاری و برنامه ریزی نهادهای محلی (شهرداری ها) در فرایند توسعه گردشگری شهری بوده است، به گونه ای که ضعف ها و نقیصه های متعدد در تفکر قانون گذاری در کشور موجب شده تا نهادهای محلی برای توسعه ترتیبات نهادی خود در زمینه گردشگری شهری با محدودیت های متعدد ساختاری و نهادی مواجه باشند. شهرداری ها به طور عام و شهرداری پایتخت به طور خاص در ایران جایگاه قانونی برای سیاست گذاری ها و برنامه ریزی توسعه گردشگری ندارند و جایگاه آن ها در برابر دستگاه های دولتی که در اختیارات قانونی گسترده تری در این زمینه برخوردارند، ضعیف و شکننده است. از منظر ساختار کلان و خُرد مرتبط با حوزه قوانین و مقررات توسعه گردشگری شهری می توان موانع و چالش ها را به دو دسته کلی تقسیم کرد: نخستین چالش، وجود نظام مدیریت متمرکز و بخشی با قوانین و مقررات بخشی است که در آن دولت وسیع و بسیط است و جایگاه نهادهای محلی (شهرداری) در فرایند توسعه گردشگری ضعیف تعریف شده است. دومین چالش وجود ناهماهنگی های متعدد و فقدان مکانیزم های یکپارچگی بین سازمان های محلی اعم از نهادهای دولتی و عمومی بر اثر فقدان قوانین هماهنگ کننده است که به شرایطی منجر شده که در آن نهادهای محلیِ عمومیِ به خصوص شهرداری ها در فرایند توسعه گردشگری شهری نتوانند به توسعه ترتیبات نهادی و ساختاری مورد نیاز دست یابند.An Examination of The Barriers Hindering the Establishment of Institutional Arrangements for Urban Tourism Development within the Local Governance Structure: A Case Study of Tehran Municipality
Introduction The legislative and policy-making framework regulating urban tourism in the country has consistently neglected the importance of local institutions in the integrated tourism development process. This framework has predominantly adopted a state-centered and authoritarian perspective, establishing general mandates in numerous approved laws and programs without allocating the requisite financial resources to local institutions. This phenomenon is particularly pronounced in the context of collaborations with government tourism agencies, which have transpired without significant involvement from local stakeholders. These constraints have notably impacted the Tehran Municipality, the nation’s capital. It holds considerable potential to capitalize on its distinctive urban tourism offerings across multiple sectors, including historical, cultural, architectural, and health tourism. In Tehran, urban affairs are managed by the Tehran Municipality alongside 23 governmental entities. Furthermore, as the capital city, Tehran often involves various ministries and governmental organizations in its urban management processes. In a centralized framework, each component of the tourism development process in Tehran is governed by a specific government organization or department. Furthermore, these governmental and public entities, including tourism institutions that operate as agents of the central government, possess distinct laws, plans, and budgets. The lack of an inter-institutional coordination mechanism significantly overlaps missions and plans within the tourism development process. Consequently, the county offices of the government serve as the sole implementers of the policies established by the government and are required to be accountable for their performance to the governing body. A confluence of legal, legislative, political, institutional, historical, and managerial factors has culminated in a scenario where municipalities, particularly those in Tehran, encounter significant structural and managerial constraints in advancing institutional infrastructure necessary for urban tourism development. The primary aim of this study is to perform an analytical review of the laws, policies, and programs that influence the institutional frameworks governing tourism development at the local level, with a particular emphasis on the Tehran Municipality. Additionally, this research intends to propose viable solutions to enhance the involvement of local institutions, specifically the municipality and city Council, in leveraging the extensive resources associated with urban tourism in Tehran. Materials and Methods The present study employs a qualitative research methodology, utilizing a documentary approach to investigate the legal impediments to establishing institutional arrangements for urban tourism in Tehran. This investigation is conducted by analyzing legal documents and existing evidence framed within a historical context. Accordingly, the research incorporates a documentary and legal research framework to systematically collect, categorize, and analyze relevant materials. In documentary research employing a legal research methodology, the investigator analyzes legal texts, written documents, and existing evidence through a historical lens to scrutinize the development of laws, resolutions, and other legal instruments pertinent to a specific issue. This approach aims to construct a comprehensive overview of the current context by accurately interpreting these materials, thereby elucidating the historical trajectory of legislation and clarifying its legal implications for the relevant organizations and policymakers. Findings The formulation of effective laws and policies to foster the development of urban tourism is essential and constitutes a primary responsibility of national governments. Such measures are crucial for promoting urban tourism, generating employment opportunities, and establishing tourism branding in regions with significant potential. However, a review of documents and legislation pertaining to urban tourism in Iran reveals significant deficiencies in the preparation and approval processes of tourism-related policies, particularly in two key areas: One is the insufficient focus on urban tourism as a component of national and regional tourism at the local level and the second is the notable neglect of the role and capabilities of local institutions, including municipalities, in the development of urban tourism. In the constrained legal and regulatory framework governing the activities of Tehran Municipality, which serves as both the capital and the principal urban management entity of Tehran, the development of urban tourism centered on local institutions encounters significant challenges. Nevertheless, by leveraging existing legal frameworks, a comprehensive set of solutions can be developed and proposed to enhance the capabilities of the capital municipality, which serves as the sole urban management authority in Tehran and is responsible for the spatial entirety of the city region in various service and infrastructure domains. Drafting bills that focus on empowering the capital’s municipality to take a leadership role in urban tourism development and requiring other urban government service organizations to comply with integrated programs designed for this purpose is essential. The other solution includes drafting bills aimed at freeing urban tourism from cumbersome government regulations in investment, advertising, and the branding of the capital’s unique attractions for developing urban tourism infrastructures. Additionally, developing and implementing a coordinating mechanism between the organizations and institutions responsible for tourism and the Tehran Municipality, centered on the City Council, will help reduce duplication of efforts and enhance coordination in executing tourism development plans. These actions can be considered strategic priorities for restoring integrated policymaking and planning in urban tourism development. Conclusion The primary focus of this study is the insufficient policy-making and planning capabilities of local institutions, specifically municipalities, within the urban tourism development process. This deficiency has resulted in significant weaknesses and shortcomings in legislative frameworks at the national level, thereby imposing various structural and institutional constraints on local entities as they strive to enhance their institutional arrangements in urban tourism. Municipalities, particularly the capital city municipality, lack a defined legal status in Iran concerning tourism development policies and planning. Their role is significantly weaker and more precarious in comparison to government agencies that possess broader legal authority in this domain. From the standpoint of macro and microstructural considerations pertaining to laws and regulations governing urban tourism development, obstacles and challenges can be categorized into two primary groups. The first challenge pertains to the presence of a centralized and sector-specific management system characterized by fragmented laws and regulations. In this framework, governmental oversight is extensive, resulting in an ambiguous role for local institutions, such as municipalities, within the tourism development process. The second challenge pertains to the prevalence of numerous inconsistencies and the absence of integration mechanisms among local organizations, including governmental and public institutions. This deficiency arises from the lack of coordinating legislation, resulting in a situation where local public institutions, particularly municipalities, are unable to establish the necessary institutional and structural frameworks essential for the advancement of urban tourism development.
تبلیغات
