ابوالفضل درویشوند

بر اساس اصل سلسله مراتب قواعد الزام آور، قوانین و مقررات مادون نباید مغایر قواعد مافوق باشند. در نظام حقوقی جمهوری اسلامی ایران نیز با پذیرش این اصل، بر عدم مغایرت قواعد مادون با قواعد مافوق تأکید شده است. به موجب قانون اساسی مصوبات مجلس شورای اسلامی نباید مغایر با قانون اساسی و مقررات دولتی نباید مغایر با قوانین باشند. بر اساس اصل 138 قانون اساسی، رئیس مجلس شورای اسلامی مرجع تشخیص مغایرت مصوبات دولتی با قوانین است و نظر وی نیز در این رابطه نظر نهایی و لازم الاجراست. هرچند که در قانون اساسی به ضمانت اجرای عدم تبعیت دولت از نظر رئیس مجلس شورای اسلامی اشاره ای نشده است ولی مقصود قانونگذار اساسی این بوده که مرجع نهایی تشخیص دهنده مغایرت مقرره دولتی با قانون رئیس مجلس است و بر اساس قانون در صورت عدم تأمین نظر رئیس مجلس توسط دولت مقرره دولتی ملغیالاثر است. با توجه به اینکه وظیفه نظارت بر مصوبات دولتی بر عهده رئیس مجلس شورای اسلامی است، مرجع تشخیص مصوبات موضوع اصول فوق از تصمیمات صرفاً اجرایی نیز شخص رئیس مجلس میباشد.

شورای عالی انقلاب فرهنگی نهادی است که به موجب فرمان حضرت امام(ره) ایجاد شده است و در موضوعات مرتبط اقدام به تصویب مقرره می کند. این مقاله درصدد پاسخ به این سوال است که شورای عالی انقلاب فرهنگی در رویه شورای نگهبان دارای چه جایگاه و صلاحیتی است و مصوبات این شورا چه اعتباری دارند؟ روش بررسی موضوع توصیفی- تحلیلی با استفاده از منابع کتابخانه ای است. شورای نگهبان به عنوان مرجع نظارت بر عدم مغایرت قوانین و مقررات با موازین شرع و قانون اساسی مصوبه «جایگاه، اهداف و وظایف شورای عالی انقلاب فرهنگی» مصوب 1376 را در حکم مصوبه رهبری می داند و بر همین اساس نیز مصوبات مجلس را به دلایلی از جمله ورود به صلاحیت شورای عالی انقلاب فرهنگی، نسخ یا اصلاح مصوبات شورای عالی انقلاب فرهنگی و شناسایی صلاحیت دیوان عدالت اداری در نظارت بر مصوبات شورای عالی انقلاب فرهنگی مغایر قانون اساسی تشخیص داده است. نکته مهم اینکه شورای نگهبان برخی مصوبات شورای عالی انقلاب فرهنگی را خلاف قانون اساسی و موازین شرع تشخیص داده است. شورای نگهبان در خصوص جایگاه مصوبات شورای عالی انقلاب فرهنگی رویه واحدی نداشته است و ضروری است در این رابطه توجه بیشتری صورت گیرد.

مبنای تشکیل جمهوری اسلامی، حاکمیت شرع بر تمامی شؤون کشور از جمله تقنین بود. به این منظور، قانون اساسی، سازوکارهایی را اندیشیده است که مهمترین آنها تشکیل شورای نگهبان است. در این میان، برخی امور؛ همچون مبنای نظارت بر قوانین و چگونگی آن، مرجع این امر و مسائلی چند در این خصوص وجود دارد که برخی از آنها صریحاً در قانون اساسی پیش بینی شده (مانند مرجع تشخیص و نحوه نظارت بر مصوبات مجلس)، ولی جای بعضی از این مسائل در قوانین اساسی و عادی، خالی است (مانند نحوه نظارت بر مصوبات سایر مراجع، به جز مجلس). این مقاله به بررسی و تحلیل حقوقی مسائل مختلفی که حول نظارت شرعی بر قوانین و مقررات، قابل طرح بوده، می پردازد.

در امر تعیین و وصول مالیات ایجاد اختلاف میان مؤدی و سازمان مالیاتی امری محتمل است و به همین دلیل در سازمان مالیاتی مراجعی برای رسیدگی به اختلافات فوق تشکیل شده است که در نظام مالیاتی کشور ما در راس آنها شورای عالی مالیاتی قرار دارد. مبتنی بودن تمامی اعمال دولت بر قانون و اینکه باید مرجعی مستقل جهت نظارت بر این امر وجود داشته باشد از ویژگی نظام های مردم سالار و مبتنی بر حاکمیت قانون است. با توجه به این امر در نظام حقوقی کشور، دیوان عدالت اداری برای نظارت قضائی بر عملکرد دولت تاسیس گردیده است و طبق قانون دیوان عدالت اداری این دیوان نسبت به آراء مراجع حل اختلاف مالیاتی رسیدگی شکلی می نماید.

با سپری شدن دوران استبداد و فراگیر شدن مردم سالاری، محدود کردن قدرت دولت به موازین قانونی و تضمین حقوق و آزادی‌های عمومی مبنای تدوین قوانین اساسی قرار گرفت. در این راستا و به موجب اصل حاکمیت قانون، دولت مکلف به انجام وظایف و اعمال صلاحیت های محوله در حوزه های تعیین شده گردید. ضمانت اجرای اصل حاکمیت قانون مسوولیت کارگزاران عمومی در برابر نقض قوانین یا عدم انجام وظایف قانونی و پاسخگویی آنان در برابر مقام قضایی مستقل و بی طرف است. در نظام حقوقی جمهوری اسلامی ایران با پذیرش اصول فوق، به موجب اصل 173 قانون‌اساسی نظارت قضایی بر اداره بر عهده دیوان عدالت اداری نهاده شده است. تشکیل شوراهای‌ حل‌ اختلاف تخصصی در حوزه دعاوی در صلاحیت دیوان عدالت اداری علاوه بر مغایرت با اصل 173 قانون ‌اساسی و مبانی نظارت قضایی بر اداره مغایر با اصل 139 قانون‌اساسی می باشد که برای صلح دعاوی راجع به اموال عمومی و دولتی تشریفات خاصی تعیین نموده است.

با توجه به اصل حاکمیت قانون، مراجع اداری مکلف اند در چارچوب قوانین و مقررات تصمیم گیری کنند. در قوانین و مقررات برای تصمیم گیری مراجع اداری بایسته هایی در نظر گرفته شده است که رعایت نکردن آنها، موجب نقض این تصمیمات خواهد شد. در نظام حقوقی ایران، دیوان عدالت اداری مرجع قضایی نظارت بر رعایت بایسته های مذکور توسط مراجع اداری است و نظارت قضایی بر تصمیمات اداری شخصی، در صلاحیت شعب دیوان عدالت اداری قرار دارد. این مقاله در پی پاسخ به این پرسش است که شعب دیوان عدالت اداری چه بایسته هایی را برای تصمیم گیری اداری شخصی ضروری دانسته اند. همچنین سعی شده است با بررسی توصیفی- تحلیلی آرای شعب دیوان عدالت اداری، به این پرسش پاسخ داده شده و بایسته هایی که شعب دیوان، در تصمیم گیری های مراجع اداری، ضروری دانسته اند، استخراج شود. شعب دیوان عدالت اداری در راستای انجام وظیفهی مذکور، در آرای صادره ی خود، بایسته هایی را که مرجع اداری ملزم به رعایت آنها در تصمیمات خود است، از جمله قانونی بودن، برابری و عدم تبعیض، مستند و مستدل بودن تصمیمات اداری، مورد توجه قرار داده و تصمیمات اداری را در صورت رعایت نکردن آنها نقض کرده اند.

تبیین و بررسی تضمینات مستخرج از رویه شورای نگهبان در زمینه صیانت از حق دادخواهی افراد علاوه بر ثمرات نظری، می تواند قانونگذار عادی را با رویکرد این شورا در زمینه محدودیت های مغایر با این حق آشنا کند. کاوش در رویه شورای نگهبان و استخراج مواردی که این شورا در مقام صیانت از حق دادخواهی افراد، آن ها را متضمن سلب یا محدودیت این حق تشخیص داده است، سؤال اصلی این پژوهش است. مبتنی بر بررسی های صورت گرفته به روش توصیفی- تحلیلی، این نتیجه به دست آمد که شورای نگهبان در مقام تطبیق مصوبات مجلس شورای اسلامی با قانون اساسی، با استناد به اصل 34 این قانون، «قابل اعتراض دانستن آراء مراجع شبه قضایی»، «ناموجه دانستن انحصار رسیدگی در دیوان عدالت اداری به رسیدگی شکلی به آراء مراجع شبه قضایی»، «مخالفت با وضع تشریفات قانونی غیرموجه»، «مخالفت با مصونیت بخشی به افراد در رسیدگی قضایی»، «لزوم تصریح به امکان دادخواهی و مراجعه به مراجع قضایی» و «مغایرت الزام افراد به مراجعه به مراجع غیرقضایی برای حل و فصل خصومت یا تظلم خواهی» را به عنوان تضمینات حق دادخواهی افراد دانسته و عدم رعایت این موارد را محدودکننده یا سلب کننده این حق قلمداد کرده است.

گاهی سخن از مشروعیت یک نهاد به معنای قانونی بودن آن نهاد و ساختارهای آن است، بدین معنا که آن نهاد و ساختارهایش با رعایت قواعد حقوقی ایجاد شده و منطبق با آن ها باشد. در مقابل گاهی مقصود از مشروعیت، حقانی بودن یک نهاد و ساختار بوده و بدین معناست که آن نهاد و تشکیلات براساس نظریه قدرتی که میان اکثریت شهروندان معتبر بوده و بدان ایمان و اعتقاد دارند، ایجاد شده است. بنابراین مشروعیت شورای انقلاب اسلامی در دو حوزه مورد بحث قرار می گیرد؛ گستره اول، بحث از قانونی بودن شورای انقلاب اسلامی است؛ بدین معنا که شورای انقلاب اسلامی براساس کدام سازوکارهای حقوقی ایجاد شده است؟ محمل دیگر، بحث از حقانیت نهاد شورای انقلاب اسلامی است؛ بدین معنا که آیا شورای انقلاب اسلامی براساس نظریه قدرتی بنا شده است که میان اکثریت شهروندان کشور ایران معتبر است و اکثریت مردم ایران بدان ایمان و اعتقاد دارند؟ در ادامه با رویکرد توصیفی تحلیلی به این نتیجه دست می یابیم که شورای انقلاب اسلامی مصون از خدشه قانونی و حقانی است.

افزایش تعداد طرح های بدون پشتوانه کارشناسی، کاهش کیفیت قوانین، و عدم امکان اجرای قوانین از مشکلات نظام قانون گذاری ایران است. یکی از راهکارهای رفع این موضوع فعالیت های کارشناسی پیش از اعلام وصول و درج ضمانت اجرای عدم اعلام وصول برای پیش نویس های نیازمند اطلاعات و داده است. از این رو، این سؤال مطرح می شود که آیا در نظام حقوقی جمهوری اسلامی ایران امکان اشتراط مؤلفه هایی برای اعلام وصول پیش نویس های تقنینی وجود دارد و در صورت مثبت بودن پاسخْ سازکار تشخیص قابلیت طرح در مجلس شورای اسلامی چیست. این پژوهش با روش توصیفی تحلیلی و با استفاده از منابع کتابخانه ای در جهت پاسخ به این سؤال کوشیده است. حاصل آنکه اگرچه با توجه به برداشت شورای نگهبان از اصل 74 در رویه موجود اعلام وصول طرح ها اختیاری نیست و هر طرحی به صرف داشتن امضای 15 نماینده مجلس اعلام وصول می شود، در نظام حقوقی ایران، امکان تعیین مؤلفه هایی برای تشخیص اعلام وصول در مجلس شورای اسلامی در چارچوب قانون اساسی وجود دارد. این مؤلفه ها می تواند با استفاده از ظرفیت سیاست های کلی نظام قانون گذاری تعیین و به صورت تدریجی اجرایی شود. از مهم ترین این مؤلفه ها تهیه گزارش ارزیابی تأثیرات پیش نویس های تقنینی است. در نهایت، جهت تضمین حقوق نمایندگی، احراز آن ها باید به صورت شکلی باشد. در صورت نبود اطلاعات کافی یا پیچیدگی های فنی موضوع، مجلس می تواند با استفاده از قوانین توانمندساز اقدام به پیشبرد اهداف خود کند. طبیعی است که اعلام وصول چنین پیش نویس هایی نیازمند احراز مؤلفه های یادشده نیست.

یکی از مهم ترین اصول حاکم بر حکمرانی، اصل «حاکمیت قانون» است. از اثرات و لوازم مهم اصل حاکمیت قانون این است که تمامی مقررات مادون باید از قوانین و مقررات برتر تبعیت کرده و مغایر آنها نباشندو در نظام حقوقی جمهوری اسلامی ایران با پذیرش این اصل، بر عدم مغایرت قواعد مادون با قواعد مافوق تأکید شده است. به موجب اصل (4) قانون اساسی تمامی قوانین و مقررات باید از موازین شرع تبعیت کنند. همچنین براساس بندهای مختلف سیاست های کلی نظام قانون گذاری ازجمله بند (2) این سیاست ها، نظارت بر قوانین و مقررات از جهت عدم مغایرت با موازین شرع و قانون اساسی مورد تأکید قرار گرفته است. در نظام حقوقی ایران، براساس اصول (170) و (173) قانون اساسی، نظارت قضایی بر رعایت موازین شرع و قانون اساسی در مقررات برعهده دیوان عدالت اداری قرار داده شده است. از سوی دیگر شورای عالی انقلاب فرهنگی و شورای عالی فضای مجازی دو نهاد مهم دارای صلاحیت در حوزه وضع قواعد لازم الاجرا هستند که براساسا تبصر ه (2) ماده (12) قانون دیوان عدالت اداری، نظارت قضاییبر مصوبات این شوراها اگر در حوزه صلاحیت خود عمل کنند، از صلاحیت دیوان خارج شده است. البته مرجع تشخیص اینکه کدام یک از مقررات خارج از صلاحیت این دو نهاد بوده است نیز در صلاحیت دیوان عدالت اداری قرار دارد. نظارت بر عدم مغایرت هرگونه مقرراتی که توسط شورای زیر مجموعه این دو نهاد وضع شود، در صلاحیت دیوان عدالت اداری قرار داده شده است.