تحلیل پیامدهای اقتصادی افزایش عوارض نوسازی شهری بر هزینه های اساسی خانوارهای شهری در ایران: رهیافت گشتاور تعمیم یافته (GMM) (مقاله علمی وزارت علوم)
درجه علمی: نشریه علمی (وزارت علوم)
آرشیو
چکیده
مقدمه یکی از چالش های ساختاری حکمرانی مالی شهری در ایران، اتکای گسترده شهرداری ها به منابع ناپایدار و غیرقابل پیش بینی نظیر فروش تراکم است؛ امری که نه تنها پایداری مالی شهرداری ها را تهدید می کند، بلکه به گسترش شهرسازی بی قاعده، افزایش نابرابری فضایی و تشدید آثار منفی زیست محیطی نیز منجر شده است. در چنین بستری، توجه به منابع درآمدی پایدار و کارآمد، از جمله مالیات های محلی نظیر عوارض نوسازی شهری، ضرورتی اجتناب ناپذیر برای تحقق توسعه شهری پایدار و منطبق با اصول عدالت مالیاتی به شمار می آید. عوارض نوسازی شهری، به عنوان یکی از شکل های مالیات بر دارایی، در بسیاری از کشورها نقش مهمی در تأمین مالی شهرداری ها ایفا می کند. با این حال، در ایران، سهم این منبع از کل درآمدهای شهرداری ها ناچیز بوده و روندی کاهنده داشته است؛ به ویژه در کلان شهر تهران که در سال ۱۳۹۹، سهم این عوارض تنها حدود 2/1 درصد از کل درآمد شهرداری برآورد شده است. این در حالی است که میانگین سهم مالیات بر دارایی در کشورهای عضو OECD بیش از ۴۰ درصد گزارش شده است. در پاسخ به این وضعیت، قانون «درآمد پایدار شهرداری ها و دهیاری ها» در سال ۱۴۰۱ به تصویب رسید که از جمله اهداف آن، افزایش نرخ عوارض نوسازی از 1/5 به 2/5 درصد ارزش ملک بوده است. با این حال، هرگونه افزایش در نرخ عوارض نوسازی ممکن است از مسیر افزایش اجاره بهای مسکن، آثار رفاهی و توزیعی بر خانوارهای شهری، به ویژه مستأجران، به همراه داشته باشد. ادبیات نظری نشان می دهد در بازارهای اجاره تنظیم نشده با کشش عرضه پایین، مالیات بر دارایی می تواند به صورت کامل یا جزئی به مستأجران منتقل شود. از این منظر، افزایش عوارض نوسازی می تواند از طریق افزایش هزینه اجاره، فشار مضاعفی بر اقلام مصرفی خانوار وارد کند. با وجود اهمیت این موضوع، در ادبیات داخلی ایران کمتر به تحلیل پیامدهای اقتصادی و اجتماعی عوارض نوسازی بر بودجه خانوار پرداخته شده است. از این رو، پژوهش حاضر با هدف پر کردن این خلأ دانشی، به تحلیل اثر افزایش عوارض نوسازی شهری بر سبد هزینه ای خانوارهای شهری ایران می پردازد. مواد و روش ها برای تحلیل اثر اقتصادی عوارض نوسازی، از داده های پانل متوازن شامل ۳۴۱ مشاهده استانی طی دوره زمانی ۱۳۹۰ تا ۱۴۰۰ استفاده شده است. به دلیل نبود داده های تفکیکی درباره میزان واقعی پرداخت عوارض نوسازی در سطح خانوار، متغیر «هزینه اجاره و سکونت خانوار» به عنوان نماینده تجربی برای عوارض نوسازی در مدل لحاظ شده است. این انتخاب، مبتنی بر منطق اقتصادی انتقال مالیات ها از مالک به مستأجر در بازارهای اجاره ای است و با شواهد نظری و تجربی موجود در مطالعات جهانی نیز هم خوانی دارد. چهار متغیر وابسته اصلی در این تحقیق شامل هزینه های خوراک، پوشاک، حمل ونقل، و بهداشت و درمان خانوار است که هر یک در قالب یک مدل مجزا برآورد شده اند. متغیرهای کنترلی شامل درآمد سرانه خانوار، قیمت مسکن و سرمایه انسانی (میانگین سال های تحصیل جمعیت شاغل) هستند. برای تحلیل تجربی، از مدل اقتصادسنجی پانل پویا با استفاده از رهیافت گشتاورهای تعمیم یافته سیستمی (System GMM) بهره گرفته شده است. این روش، امکان کنترل برای درون زایی متغیرها، اثرات وقفه ای، ناهمسانی واریانس و خودهمبستگی سریالی را فراهم می سازد. کلیه برآوردها با استفاده از نرم افزار Stata و همراه با آزمون های اعتبارسنجی شامل آزمون آرلانو باند، هانسن، اختلاف هانسن و والد انجام شده است. در بخش تحلیل سیاستی، دو شاخص تطبیقی بین المللی برای سنجش بار مالی عوارض نوسازی مورد استفاده قرار گرفت: (۱) نسبت سرانه مالیات بر دارایی به درآمد سرانه خانوار و (۲) سهم عوارض نوسازی از بودجه شهرداری. بر اساس این شاخص ها، دو سناریو برای افزایش عوارض طراحی شد و آثار آن ها با استفاده از ضرایب به دست آمده از مدل های گشتاورهای تعمیم یافته سیستمی بر هزینه های خانوار شبیه سازی شد. یافته ها یافته های این پژوهش حاصل برآورد چهار مدل جداگانه برای هر یک از اقلام اصلی سبد هزینه ای خانوار شهری شامل خوراک، پوشاک، حمل ونقل و بهداشت و درمان است. نتایج نشان می دهد واکنش این اقلام به افزایش «هزینه اجاره» که در این پژوهش به عنوان نماینده تجربی افزایش عوارض نوسازی تلقی شده ، یکسان نبوده است. در مدل مربوط به هزینه خوراک، مشخص شد که افزایش اجاره بها رابطه ای منفی و معنادار با این نوع هزینه دارد. به بیان دقیق تر، ضریب منفی 0/166 برای متغیر اجاره که در سطح اطمینان 5 درصد معنادار است، نشان می دهد با بالا رفتن هزینه اجاره، خانوارها به طور محسوس از هزینه های خوراک خود می کاهند؛ هرچند این کاهش از نظر عددی، بالا نیست. به جز اجاره، متغیرهای کنترلی مانند درآمد سرانه و قیمت مسکن نیز تأثیر مثبت و معناداری بر هزینه خوراک داشتند، اما شاخص سرمایه انسانی بر هزینه خوراک اثر معناداری در این مدل نداشت. در مدل مربوط به هزینه پوشاک، اثر اجاره بها منفی و معنادار بوده و ضریب آن برابر با0/357- و در سطح معناداری ۱ درصد به دست آمده است. این یافته بیانگر آن است که پوشاک نیز مانند خوراک، از جمله اقلامی است که در واکنش به فشار مالی، انعطاف پذیر هستند و در مواجهه با افزایش هزینه های مسکن، مصرف آن ها کاهش می یابد. درآمد سرانه و قیمت مسکن همچنان اثر مثبت بر هزینه پوشاک دارند، اما شاخص سرمایه انسانی در این مدل نیز معنادار نبوده است. در مدل مربوط به هزینه حمل ونقل، اثر هزینه اجاره معنادار نبود و در نتیجه، نمی توان از وجود رابطه ای مشخص میان این دو متغیر سخن گفت. این یافته را می توان به ماهیت نسبتاً اجتناب ناپذیر هزینه های حمل ونقل در زندگی شهری نسبت داد؛ چراکه هزینه های رفت وآمد شغلی، تحصیلی یا دسترسی به خدمات، کمتر تحت تأثیر تغییرات قیمتی قرار می گیرند. درآمد سرانه در این مدل نقشی کلیدی دارد و با ضریبی بالا و معنادار، نشان می دهد افزایش درآمد به طور مستقیم بر افزایش هزینه حمل ونقل اثر می گذارد. در مدل مربوط به هزینه بهداشت و درمان، هزینه اجاره اثر معناداری نداشت و تنها متغیر درآمد سرانه بود که با ضریب مثبت 1/04 و در سطح اطمینان ۱ درصد، تأثیرگذاری بالایی بر افزایش هزینه های سلامت خانوار داشت. این یافته تأیید می کند که هزینه های درمانی بیش از آنکه از فشار مالی ناشی از هزینه اجاره تأثیر بپذیرند، تابعی از سطح درآمد خانوار هستند. سایر متغیرها در این مدل، از جمله سرمایه انسانی و قیمت مسکن، از نظر آماری اثر معناداری نداشتند. بر اساس نتایج آزمون های اعتبارسنجی مدل ها، چارچوب اقتصادسنجی مورد استفاده در این مطالعه از دقت و اعتبار لازم برخوردار است. در هیچ یک از مدل ها، خودهمبستگی مرتبه دوم مشاهده نشد؛ آزمون هانسن و اختلاف هانسن اعتبار ابزارهای استفاده شده را تأیید کرد؛ آزمون والد نیز معناداری کلی مدل ها را نشان داد. این شواهد، اعتبار روش برآورد GMM سیستمی در این مطالعه را تقویت می کند. در ادامه، برای تحلیل آثار سیاستی، دو سناریو برای افزایش عوارض نوسازی شهری تدوین و بررسی شد. سناریوی اول معادل افزایش ۶۶ درصدی عوارض نوسازی بود که با تغییر نرخ از 1/5 به 2/5 درصد مطابقت دارد و با اصلاحات مصوب سال ۱۴۰۱ در قانون درآمد پایدار شهرداری ها همخوانی دارد. سناریوی دوم، افزایش ۵۶۶ درصدی را برای عوارض نوسازی شهری در نظر گرفت که هدف آن، رساندن سطح فعلی عوارض نوسازی به میانگین جهانی در کشورهای توسعه یافته بود. با اعمال ضرایب به دست آمده از مدل های برآوردی بر این دو سناریو، مشخص شد که در حالت اول، هزینه خوراک خانوار حدود 0/16 درصد و هزینه پوشاک حدود 0/12 درصد کاهش می یابد. در سناریوی دوم نیز این کاهش به ترتیب به 0/47 درصد برای خوراک و 1/01 درصد برای پوشاک می رسد. این نتایج نشان می دهد حتی با افزایش های شدید در نرخ عوارض نوسازی، آثار رفاهی بر خانوارهای شهری بسیار محدود است و نمی توان از آن به عنوان عاملی تهدیدکننده برای بودجه خانوار یاد کرد. نتیجه گیری پژوهش حاضر با بهره گیری از داده های تجربی و روش گشتاورهای تعمیم یافته سیستمی نشان داد افزایش عوارض نوسازی شهری در ایران، تأثیری معنادار اما بسیار محدود بر دو قلم از هزینه های اساسی خانوار، یعنی هزینه خوراک و پوشاک دارد؛ در حالی که بر سایر اقلام نظیر هزینه حمل ونقل و هزینه بهداشت و درمان، اثر معناداری مشاهده نمی شود. این یافته ها دلالت بر آن دارند که نگرانی ها درباره فشار شدید اقتصادی ناشی از افزایش این نوع مالیات بر خانوارهای شهری تا حد زیادی اغراق آمیز است. از منظر سیاست گذاری، نتایج به دست آمده نشان دهنده ظرفیت اصلاح ساختار درآمدی شهرداری ها از طریق افزایش سهم عوارض نوسازی، بدون ایجاد اختلال محسوس در بودجه خانوار است. اجرای چنین اصلاحاتی، چنانچه به صورت تدریجی، همراه با اطلاع رسانی شفاف و با رعایت اصول عدالت اجتماعی صورت پذیرد، می تواند گامی مؤثر در راستای تأمین مالی پایدار شهری باشد. افزون بر این، یافته ها بر ضرورت توجه به کیفیت خدمات عمومی و سطح پاسخ گویی شهرداری ها در قبال شهروندان تأکید دارد، به طوری که هرگونه افزایش در نرخ عوارض نوسازی، زمانی مشروعیت اجتماعی خواهد داشت که با بهبود ملموس در ارائه خدمات شهری همراه باشد. در نهایت، این پژوهش پیشنهاد می کند که سیاست گذاران شهری با پرهیز از اتکا به منابع ناپایدار، نظیر فروش تراکم، به سوی نهادینه سازی پایه های مالیاتی شفاف، عادلانه و پایدار حرکت کنند. در پژوهش های آتی، بررسی آثار توزیعی این سیاست ها بر دهک های مختلف درآمدی و سنجش نابرابری فضایی در پرداخت عوارض نوسازی، می تواند چشم اندازهای تکمیلی ارزشمندی فراهم آورد.Analyzing the Economic Impacts of Increasing Urban Renewal Charges on Essential Household Expenditures in Iran: A System GMM Approach
Introduction One of the structural challenges of urban fiscal governance in Iran is the heavy reliance of municipalities on unstable and unpredictable revenue sources, such as the sale of building density rights. This reliance threatens municipalities’ financial sustainability, leading to unregulated urban development, increased spatial inequality, and intensified negative environmental impacts. In such a context, attention to sustainable and efficient revenue sources, including local taxes such as urban renovation levies, is an inevitable necessity for achieving sustainable urban development aligned with the principles of tax justice. As a form of property taxation, urban renovation levies play a significant role in municipal finance in many countries. However, in Iran, the share of this revenue source in total municipal income has been negligible and declining, particularly in the metropolis of Tehran, where in 2020, the share of these levies was estimated at 2.1 percent of the municipality’s total revenue. In contrast, the average share of property taxes in OECD countries has been reported to exceed 40 percent. In response to this situation, the “Law on Sustainable Revenue for Municipalities and Rural Administrations” was enacted in 2022, one of whose objectives was to increase the rate of urban renovation levies from 1.5 to 2.5 percent of property value. However, any increase in the rate of urban renovation levies may have welfare and distributional effects on urban households, especially tenants, through higher housing rents. Theoretical literature suggests that property taxes may be fully or partially passed on to tenants in unregulated rental markets with inelastic supply. From this perspective, an increase in renovation levies could, by raising rental costs, impose additional pressure on household consumption expenditure. Despite the importance of this issue, limited attention has been paid in the Iranian literature to the economic and social implications of renovation levies on household budgets. Accordingly, this study aims to fill this knowledge gap by analyzing the impact of increased urban renovation levies on the expenditure basket of urban households in Iran. Materials and Methods A balanced panel dataset comprising 341 provincial-level observations covering the period 2011–2021 is employed to analyze the economic impact of urban renovation levies. Due to the unavailability of disaggregated data on actual household-level payments of renovation levies, the variable “household rental and housing expenditure” is used as a proxy for renovation levies in the model. This selection is grounded in the economic rationale of tax incidence passed from landlords to tenants in rental markets. It is consistent with the global literature’s established theoretical frameworks and empirical evidence. The analysis focuses on four main dependent variables, representing key household expenditure categories: food, clothing, transportation, and healthcare. Each category was estimated separately within its model specification. Control variables include per capita household income, housing prices, and human capital (measured as the average years of schooling among the employed population). A dynamic panel data model was used for the empirical estimation, utilizing the System Generalized Method of Moments (System GMM) approach. This method addresses endogeneity, lagged effects, heteroskedasticity, and serial correlation. All estimations were conducted using Stata software and validated through standard diagnostic tests, including the Arellano–Bond, Hansen, difference-in-Hansen, and Wald tests. In the policy analysis section, two internationally comparable indicators were used to assess the fiscal burden of renovation levies: (1) the ratio of per capita property tax to per capita household income, and (2) the share of renovation levies in the municipal budget. Based on these indicators, two policy scenarios for increasing renovation levies were formulated, and their effects on household expenditures were simulated using the estimated coefficients from the System GMM models. Findings The findings of this study are based on the estimation of four separate models corresponding to the main components of urban household expenditure: food, clothing, transportation, and healthcare. The results indicate that the response of these categories to increases in rental expenditure, which serves as a proxy for urban renovation levies in this study, is not uniform across categories. In the food expenditure model, rental costs exhibit a statistically significant negative association with food spending. More specifically, the estimated coefficient for rent is –0.166, which is significant at the 5% level. This suggests that as housing rents increase, households reduce their food expenditure—albeit modestly in absolute terms. Among the control variables, both per capita income and housing prices show positive and significant effects on food expenditure, while human capital is not statistically significant. In the clothing expenditure model, the effect of rent is again negative and statistically significant, with a coefficient of –0.357 at the 1% significance level. This finding suggests that, similar to food, clothing is a flexible expenditure item that tends to decline when housing costs rise. Income and housing prices remain significant and positively correlated with clothing expenditure, while human capital remains statistically insignificant. The rent variable in the transportation expenditure model does not show a statistically significant effect. This lack of association can be attributed to the relatively inelastic nature of transportation needs in urban life, such as commuting for work, education, or accessing services, which are less likely to be adjusted in response to rising rents. Notably, per capita income demonstrates a substantial and significant positive effect, indicating that higher income directly contributes to increased transportation spending. In the healthcare expenditure model, rental costs again show no significant effect. The only statistically significant predictor in this model is per capita income, with a coefficient of 1.04, which is important at the 1% level. This underscores the idea that healthcare expenditures are primarily driven by income levels rather than rent-induced financial stress. Other control variables, including housing prices and human capital, are not statistically significant in this model. The validity of the econometric framework was confirmed through diagnostic tests. None of the models exhibited second-order autocorrelation; the Hansen and difference-in-Hansen tests confirmed the validity of the instruments; and the Wald test verified the overall significance of the models. These diagnostic results reinforce the robustness of the System GMM estimation strategy adopted in this study. Two scenarios for increasing urban renovation levies were developed to assess policy implications. Scenario 1 reflects a 66% increase in levies, aligning with the legal adjustment from 1.5% to 2.5% as legislated in the 2022 Law on Sustainable Revenue for Municipalities. Scenario 2 assumes a 566% increase, aimed at aligning current levy levels with the average benchmarks observed in developed countries. Applying the estimated coefficients to these two scenarios reveals that, under Scenario 1, household food expenditure would decrease by approximately 0.16% and clothing by 0.12%. Under Scenario 2, these reductions would reach 0.47% and 1.01%, respectively. These results suggest that, even with substantial increases in urban renovation levies, the resulting welfare impact on urban household budgets remains marginal and does not constitute a significant economic threat. Conclusion This study, using empirical data and estimated via the System Generalized Method of Moments (System GMM), finds that increasing urban renovation levies in Iran has a statistically significant but economically modest impact on two key components of household expenditure, namely, food and clothing, while no significant effects are observed on transportation or healthcare spending. These findings suggest that policy discourse may have overstated concerns about severe economic pressure on urban households resulting from such tax increases. From a policy perspective, the results indicate a viable opportunity to reform the municipal revenue structure by increasing the share of urban renovation levies without causing substantial disruption to household budgets. If implemented gradually, accompanied by transparent public communication and adherence to principles of social equity, such reforms could serve as a meaningful step toward achieving sustainable urban finance. Furthermore, the findings underscore the importance of improving the quality of public services and enhancing municipal accountability to citizens. Any increase in renovation levies will only gain social legitimacy if tangible improvements in urban service delivery accompany it. Finally, this study recommends that urban policymakers move away from reliance on unsustainable revenue sources such as the sale of development rights and instead work toward developing an institutionalized, transparent, and equity-oriented local tax system. Future research should examine the distributional impacts of these policies across income deciles and assess spatial inequality in the burden of renovation levies, thereby providing valuable insights for designing equitable urban tax policy.
تبلیغات
