داریوش ابوحمزه

در این مقاله تلاش شده ضمن بازخوانی خواستگاه ها و دلایل تدوین و اجرای قانون هدفمند کردن یارانه ها و بررسی عملکرد قانون مذکور به این سؤالات اساسی پاسخ داده شود اولاً تا چه میزان اهداف در نظر گرفته شده برای هدفمندی یارانه ها در کشور محقق شده است؟ ثانیاً آیا اساساً قانون هدفمندی یارانه ها ازمنظر مبانی نظری از جامعیت و استحکام کافی برای تحقق اهداف آن برخوردار بوده است یا خیر؟ در این راستا تلاش شده با استفاده از روش کتابخانه ای و محاسبات برآمده از اطلاعات جمع آوری شده، پاسخ سؤالات تحقیق به شیوه تحلیلی توصیفی استخراج شود.     نتایج این مطالعه نشان می دهد، قانون هدفمندی یارانه ها (مصوب 1388) در دستیابی به اهداف از پیش تعیین شده خود از قبیل افزایش بهره وری انرژی، کاهش شدت انرژی و مصرف سرانه آن و نیز کاهش آلودگی هوا ناکام بوده است. همچنین محاسبه حجم یارانه ضمنی انرژی قبل و بعد از قانون هدفمندی نشان می دهد این قانون تأثیری بر کاهش حجم یارانه در اقتصاد ایران نداشته و هدفمند کردن یارانه ها فشارها را بر بودجه عمومی دولت کاهش نداده است. همچنین استدلال شده است که قانون هدفمندی یارانه ها، با توجه به نقاط ضعف و اشکالاتی که در مبانی و منطق آن وجود دارد، ظرفیت لازم و کافی برای تحقق اهداف تعیین شده را ندارد.

تورم به عنوان یک متغیر کلان اقتصادی از سیاست های متعددی تأثیر می پذیرد و پیامدهای رفاهی زیادی برای گروه های مختلف جامعه دارد. با تأسی به ادبیات انتخاب عمومی می توان گفت تغییرات تورم برندگان و بازندگانی دارد. در این مقاله چرایی تداوم بلندمدت شرایط تورمی در ایران بررسی شد. برای این منظور گردآوری داده ها به روش کتابخانه ای (تحلیل اسناد) و تحلیل ها با رویکرد انتخاب عمومی انجام شد. در این باره، نهادهای مؤثر بر تورم از نهادهای اثرپذیر از تورم تفکیک شدند. در دسته اول، رفتار بازیگرانی تحلیل شد که با انگیزه های مختلف اقتصادی و سیاسی بر سیاست های مؤثر بر تورم تأثیرگذارند و در دسته دوم، با نگاهی به آثار رفاهی و سیاسی شرایط تورمی، بازیگران متأثر از شرایط تورمی تحلیل شد. دولت، بانک ها، مجلس و بدنه بوروکراتیک دولت از جمله بازیگران مهم مؤثر بر سیاست های تورم زا یا مقاوم در برابر کنترل تورم هستند. همچنین، بدهکاران بانکی، دلال ها و سوداگران و واردکنندگان کالاهای مصرفی و دهک های پایین جامعه از شرایط تورمی متأثر می شوند. بانک مرکزی به دلیل کاهش اعتبار و دولت به دلیل کاهش اعتبار سیاسی ناشی از ناتوانی در کنترل تورم از شرایط تورمی متضرر می شوند. به دیگر سخن، دولت در برخی ابعاد از شرایط تورمی منتفع و در ابعادی دیگر از تورم بالا متضرر می شود. استنباط می شود که ساختار نهادی فعلی، سیاست گذاران و تصمیم گیران اقتصادی را به گرفتن تصمیم هایی سوق می دهد که به ماندگاری شرایط تورمی منجر می شود. ازاین رو، تداوم شرایط تورمی در بلندمدت را نباید پدیده ای غیرمنتظره دانست. از سوی دیگر، مراجعه به نظریات اسلامی نشان از وظیفه دولت در راستای حفظ ارزش پول و ضمان کاهش ارزش ناشی از سیاست های نادرست دارد. همچنین، با تمسک به آیه پنج سوره مبارکه نساء می توان گفت از دیدگاه اسلامی باید ساختارها به گونه ای تنظیم شود که انگیزه های بازیگران در راستای حفظ ارزش پول باشد.

بسیاری از کشورهای صادرکننده نفت در واکنش به چالش های ناشی از وابستگی به درآمدهای نفتی اقدامات مختلفی را در پیش گرفته اند که وضع قواعد مالی یکی از آنهاست. در ایران نیز قواعد مالی مختلفی برای کاهش وابستگی بودجه دولت به نفت عمدتاً در قالب قوانین برنامه های توسعه پنج ساله به تصویب مجلس شورای اسلامی رسیده است. بررسی های انجام شده در تحقیق حاضر نشان دهنده ضعف در مبانی نظری قواعد مالی وضع شده و موفق نبودن در دستیابی به اهداف مورد نظر این قواعد مالی است. سازوکار ورود منابع نفتی به بودجه و باز بودن راه برای تغییر نرخ ارز در تراز کردن منابع و مصارف بودجه و نبود انگیزه کنترل مخارج در دولت و مجلس شورای اسلامی را می توان به عنوان عوامل اصلی شکست قواعد مالی در ایران عنوان کرد. با در نظر گرفتن تجربیات قبلی کشور در وضع قواعد مالی و با فرض وجود اراده برای تجدید ساختار بودجه دولت و نفت ، این مقاله به ارائه چارچوبی برای تنظیم قاعده مالی برای کاهش وابستگی بودجه دولت به منابع حاصل از نفت پرداخته و بر مبنای داده های عملکرد بودجه در طول دوران برنامه های پنج ساله چهارم و پنجم توسعه (1394-1384) شبیه سازی انجام شده است. اساس این پیشنهاد، کنترل کسری بودجه بدون نفت است و قاعده مالی پیشنهادی مقاله حاضر، وابسته کردن رشد سمت مصارف به رشد سمت منابع غیرنفتی در بودجه است. مطابق شبیه سازی انجام شده در صورت تصویب و رعایت این قاعده، کسری تراز عملیاتی 58 هزار میلیارد تومانی در پایان برنامه پنجم توسعه به مازاد تراز عملیاتی حدود 10 هزار میلیارد تومانی تبدیل می شد و هزینه های دولت نیز در سقف حدود 102 هزار میلیارد تومان کنترل می شد.

مدیریت صحیح شیوه جمع آوری منابع و توزیع مصارف دولت یا به بیان فنی، مدیریت نقدینگی دولت، بخش مهمی از فرآیندهای خزانه داری و یکی از مهم ترین پیش نیازهای انضباط مالی دولت است. مقررات مربوط به فرآیندهای خزانه داری در ایران دارای پیچیدگی زیادی است که این موضوع، درکنار غیرشفاف بودن فرآیندهای مزبور، نقد و بررسی این فرآیندها را دشوار می نماید . پژوهش حاضر ابتدا به بررسی فرآیندها و روال های خزانه داری در ایران، برمبنای قوانین، آیین نامه ها و بخشنامه های مربوط می پردازد. فرآیندهای مربوط به وجوه واریزی به خزانه و همچنین مصارف آنها، به تفکیک نوع وجوه (درآمدهای عمومی، درآمدهای اختصاصی، وجوه شرکت های دولتی، درآمد نفت و وجوه سپرده) بررسی می شود. نمودارهای مستخرج از این بررسی، زمینه ارزیابی کارآمدی و نقد فرآیندهای خزانه داری را فراهم کرده است. براساس پژوهش حاضر، مهم ترین نقدهای وارد به فرآیندهای خزانه داری (مدیریت نقدینگی) در ایران عبارت اند از: عدم امکان نظارت مؤثر بر گردش حساب های دولت، کند شدن گردش منابع درآمدی و هزینه ای بخش دولتی، تشدید رفتار رانت جویی در بانک ها و دستگاه های دولتی، رسوب وجوه عمومی در شبکه بانکی و ناکارآمدی شیوه پرداخت اعتبارات (مبتنی بر تخصیص). تجربه سایر کشورها و توصیه نهادهای بین المللی در موضوع اصلاح مدیریت نقدینگی دولت نشان می دهد، گام نخست برای اصلاح فرآیندهای کنونی خزانه داری، تأسیس حساب واحد خزانه [1] ( TSA ) و متمرکز کردن تمام حساب های درآمدی و هزینه ای دولت نزد بانک مرکزی است که موجب افزایش شفافیت، امکان نظارت مؤثر و افزایش کارآیی گردش منابع دولت خواهد شد. [1]- Treasury Single Account

هزینه های مازاد طرح های عمرانی و تأخیر در بهره برداری از آنها از جمله مسائل مهم مالیه عمومی است که باید سازوکاری برای ساماندهی طرح های عمرانی با هدف افزایش کیفیت اجرا و کاهش هزینه ها طراحی شود. از جهت نظری اجرای طرح های عمرانی توسط دولت (به دلیل وجود شکست بازار) می تواند به صورت دمکراتیک یا غیردمکراتیک باشد که در هر دو روش مشکل هزینه های مازاد طرح های عمرانی وجود دارد و همه کشورها با آن روبه رو هستند. بر این اساس در طرح های عمرانی دولت، هزینه های مازاد طرح های عمرانی اجتناب ناپذیر بوده و مهم اتخاذ روش هایی است که کیفیت اجرای طرح های عمرانی را افزایش و هزینه های مازاد را تاحدامکان کاهش دهد. در این مقاله با توجه به این موضوع، زمینه های قانونی، ساخت سیاسی و سیاستگذاری در تصویب این طرح های عمرانی و همچنین تجربه کشورهای دنیا در مدیریت این طرح ها و کاهش هزینه های آن، پیشنهاد شده است که برای کاهش هزینه های عمرانی در اقتصاد ایران از سه روش «مشارکت خصوصی عمومی»، «واگذاری» و «اولویت بندی» طرح ها با توجه به نوع آنها استفاده شود. پیشنهاد می شود ابتدا طرح ها با معیار توجیه اقتصادی به سه گروه طرح های دارای توجیه اقتصادی، طرح های بدون توجیه اقتصادی اما قابل اقتصادی سازی و طرح های بدون توجیه اقتصادی و غیرقابل اقتصادی سازی تقسیم شوند. سپس برای طرح های دسته اول و دوم از روش های «مشارکت خصوصی عمومی» و «واگذاری طرح ها» و برای طرح های دسته سوم، از روش «اولویت بندی» استفاده شود و در این میان لازم است که به تدوین بسترهای قانونی جدید و همچنین الزامات قوانین موجود توجه شود.