افشین جنانی

دولت ها مسئول ارائه خدمات عمومی با کیفیت و با مطلوب ترین شرایط به شهروندان خود هستند. آنها در کنار دیگر وظایف خود، مسئولیت مدیریت پرتفوی داراییهای عمومی را نیز بعهده دارند. ا ین مقاله یکی از چالش های مهم مالی یعنی کارا مدیریت نمودن داراییهای بخش عمومی را در کرواسی بررسی می کند. این مقاله درصدد تسهیل درک بهتر مدیریت داراییهای عمومی به عنوان بخشی جدایی ناپذیر از اصلاحات در بخش دولتی است. فقدان اطلاعات موثق در مورد داراییهای عمومی موجود ، مانع از تعیین ارزش داراییها، بودجه ریزی برای داراییها ، فعالیت های مدیریتی و ارزیابی عملکرد پرتفوی داراییهای عمومی می شود. در نتیجه داراییها به صورت اتفاقی و گاه واکنشی اداره می شوند. با شروع از این مفهوم که مسئولان باید کاملاً در برابر مردم پاسخگو باشند، ما پیش شرطهای لازم برای آغاز صحیح مدیریت داراییهای عمومی در کرواسی را پیشنهاد می کنیم. مدل ما می تواند به کشورهایی که با ناکارآمدی مدیریت داراییهای عمومی روبرو هستند نیز کمک کند.

این مقاله ترجمه شده با استفاده از داده های کشوری و بانک جهانی بر تلاش های کشورهای OECD در معرفی بودجه ریزی عملیاتی یا نتیجه محور متمرکز است و با بررسی روندها و رویکردهای کشورهای مختلف، به بحث درخصوص مسائل مربوط به پاسخگویی عمومی (شامل حسابرسی خارجی) و شناخت مفاهیم مهم و رویکردهای کلی دولت، به ویژه تغییر رفتار نقش آفرینان اصلی و تغییر انگیزه محرکان سیاستی استفاده از اطلاعات عملکرد می پردازد. همچنین در مقاله محدودیت ها و تنش های بودجه ریزی عملیاتی و مدیریت عملکرد و مشکلات اندازه گیری و استفاده کارا از اطلاعات عملکرد مورد بحث قرار می گیرد. مهم ترین مطالب عنوان شده را می توان به این صورت خلاصه کرد: در زمینه رویکردهای اجرایی، تجربه کشورهای مختلف حاکی از آن است که کشورهای مختلف OECD در فازهای مختلف اجرای بودجه ریزی عملیاتی هستند. برخی کشورها یک روش تدریجی را اتخاذ کرده اند؛ برای مثال در آمریکا پیش از اجرای گسترده قانون عملکرد و نتایج دولت، این شیوه بودجه ریزی چهار سال به صورت پایلوت به اجرا گذاشته شد. دیگر کشورها هم روش تدریجی را انتخاب نمودند و مؤسسات بدون الزام به اجرای بودجه ریزی عملیاتی در کل دولت، به صورت داوطلبانه در این اصلاحات شرکت داشتند. آلمان و ایرلند از جمله کشورهایی به شمار می روند که نظام بودجه ریزی عملیاتی را به صورت پایلوت اجرا کرده اند. همچنین انگلستان، هلند، نیوزیلند و استرالیا نیز در زمره کشورهایی قرار دارند که روش اجرایی از بالا به پایین و کل سیستم را مدنظر قرار دادند. دیگر کشورها و به ویژه فنلاند روش از پایین به بالا و موردی را به کار برده اند که در آن به مؤسسات برای بهبود روش هایشان آزادی عمل بیشتری داده شده و اجبار کمتری از بالا به آن ها وارد می شود. مهم ترین اهداف متفاوتی که کشورهای اجراکننده بودجه ریزی عملیاتی دنبال می کنند، عبارتند از: کارایی و اثربخشی مدیریت سازمان ها و وزارتخانه ها یا ایجاد کنترل داخلی و پاسخگویی در وزارتخانه ها، بهبود تصمیم گیری در فرایند بودجه یا تخصیص منابع و پاسخگویی وزارتخانه ها به وزارت دارایی در خصوص منابع تخصیص یافته، بهبود شفافیت و پاسخگویی به مجلس و عموم مردم، تبیین نقش ها و مسئولیت های سیاستمداران و کارکنان دولت و دستیابی به صرفه جویی. برخی کشورها تنها به یک یا دو مورد از اهداف بالا توجه دارند و برخی دیگر هر چهار هدف را مدنظر دارند، اما وجه غالب هدف قرار دادن یک یا دو مورد از موارد بالاست. محدودیت ها و مشکلاتی که کشورهایOECD در اجرای بودجه ریزی عملیاتی با آن مواجه بوده اند بستگی به شرایط محیط سیاسی و اداری کشور مورد اجرا دارد. برای اجرای خوب، باید شاخص های عملکردی و اهداف را به سیستم موجود معرفی و سیستم پاسخگویی و کنترل را ایجاد نمود. تجربه این کشورها حاکی از آن است که به کارگیری شاخص های عملکرد برای فعالیت هایی که خدمات غیرملموس و خروجی غیرقابل مشاهده، مانند ارائه مشاوره های سیاستی دارند بسیار دشوار است. باید در نظر داشت که عملکرد تنها یک بعد از پاسخگویی است و دیگر ابعاد شامل اطمینان از صحت فرایند انجام امور و نحوه هزینه کرد منابع تخصیص داده شده است. به عبارت دیگر نباید کنترل های خروجی کاملاً جایگزین کنترل های ورودی گردد، بلکه مسئله اصلی پیدا کردن ترکیبی از هر دو کنترل در سیستم است. یکی از دشوارترین سازمان ها در زمینه اجرای بودجه ریزی عملیاتی ایجاد فرهنگ نتیجه محور در سازمان ها و در دولت است. دستیابی به تغییر رفتار و فرهنگ در دولت مستلزم یک رویکرد کلی دولتی و اتخاذ ترکیب مناسبی از مشوق هاست، به نحوی که تأثیر اقدامات نقش آفرینان کلیدی بر یکدیگر را مدنظر داشته باشد. اکثر کشورها به کشمکش برای دستیابی به تغییر رفتار کارکنان و سیاستمداران ادامه می دهند و باید در نظر داشت که این امر یک روند بلندمدت است.

با توجه به مشکلات هزینه ای که دولت های کشورهای OECD در کوتاه مدت و بلندمدت با آن مواجهند، هزینه های بازبینی مخارج به عنوان بخشی از فرایند بودجه ضروری است تا به دست اندر کاران نظام بودجه ریزی این امکان را بدهد تا از طریق تعیین دو نوع اقدام صرفه جویی شامل صرفه جویی های کارایی و صرفه جویی های استراتژیک از آن به عنوان ابزاری جهت کاهش مخارج کل برای دستیابی به ثبات و استحکام مالی استفاده کنند. این نوشتار بیانگر آن است که بازبینی مخارج الزاماً جزیی از فرایند بودجه نبوده اما باید این طور باشد. بر این اساس تمرکز این مقاله، پاسخ به این پرسش است که بازبینی مخارج به عنوان هسته اصلی فرایند تهیه بودجه باید چطور طراحی شود.

فرایند بودجه ریزی در ترکیه دارای سه ویژگی است که آن را از سایر کشورهای عضو سازمان همکاری اقتصادی (OECD) متمایز می کند یکی اینکه فرایند تصمیم گیری متمرکزاست، اما یکپارچه نیست. دیگری اینکه موافقت نامه موقت صندوق بین ا لمللی پول به عنوان یک قاعده بودجه ریزی غیررسمی عمل می کند و همچنین بودجه از یک طبقه بندی بسیار تفضیلی براساس ردیف و اقلام برخوردار است. این گزارش به بررسی این ویژگی ها پرداخته و پیشنهادهایی برای تبیین خط مشی ها به منظور بهبود اثربخشی و کارایی ارائه می کند. علاوه بر این، گزارش مذکور تمام مراحل بودجه ریزی (شامل تهیه، تصویب، اجرا، حسابداری و حسابرسی) را مورد بررسی قرار می دهد و به بحث در خصوص نحوه پیشرفت اقتصاد ترکیه در زمینه اصلاحات می پردازد و در نهایت، پیشنهاداتی به منظور برداشتن گام های بعدی وانتخاب الویت های جدید در ترکیه از منظر تجربیات کشورهای OECD ارائه می نماید.

در بیشتر کشورهای درحال توسعه، دولت برنامه میان مدت 3 تا 5 ساله تهیه می کند که در آن اولویت های استراتژیک و هدف های اساسی تعیین می شوند. این برنامه ها تقریباً همیشه مستقل از فرایند بودجه ریزی سالانه تهیه می شوند و شامل فهرستی از برنامه ها و فعالیت ها هستند که معمولاً به دلایل مختلف از جمله عدم پیش بینی دقیق و در برخی موارد نگاه آرمان گرایانه به برنامه ها، واقعیت نمییابند. در این کشورها تا حدود زیادی نظام تصمیم گیری از عملکرد بخش عمومی جداست و به دلیل عدم کنترل مخارج، بخش عمده منابع مالی دولت به هزینه های جاری که از انعطاف پذیری بالایی برخوردار نیستند اختصاص مییابد و بنابراین در این کشورها بیشتر نظام برنامه ریزی است که معطوف به پروژه های سرمایه گذاری است. سیاست ها نیز عموماً به تناسب مسائل جاری طرح می شوند و به ملاحظات برنامه ای در بودجه توجه نمی شود. این امر به دلایل زیر باعث می شود که همواره شکافی میان این برنامه ها و بودجه های سالانه وجود داشته باشد: