تمرکز زدایى در ایران عصر صفویه (مقاله پژوهشی حوزه)

از جمله مباحثى که طى چند دهه اخیر در حوزه مدیریت دولتى در جهان مطرح شده بحث تمرکززدایى اداره امور عمومى و واگذار نمودن آن به واحدهاى محلى در هر کشور است. اداره امور محلى توسط سازمان هاى محلى مستلزم در نظر گرفتن نقاط قوت واحدهاى محلى و تفویض بخشى از اختیارات دولتى به این واحدها مى باشد. ایران نیز از جمله کشورهایى است که در این مرحله قرار داشته و پرداختن روز افزون دست اندرکاران به بحث شوراهاى اسلامى از مصادیق این امر مى باشد. از آن جا که قبل از اجراى یک سیاست در یک کشور، اولین قدم پرداختن به پیشینه تاریخى آن سیاست است، لذا لازم است پیشینه تاریخى چنین سیاستى را در ایران به دقت بررسى کرده تا از این طریق بهترین الگو انتخاب و به کار گرفته شود. در این مقاله با تبیین مفهوم عدم تمرکز و انواع آن، به وضعیت عدم تمرکز در نظام ادارى ایران در دوره صفویه مى پردازیم.
واژگان کلیدى: نظام ادارى، عدم تمرکز سیاسى، عدم تمرکز ادارى، دوره صفویه، دولت مرکزى، ایالات و حکومت محلى.
مقدمه: تمرکز زدایى; مفاهیم و رویکردها
در آغاز بحث، یکى از تعاریف گویا و فراگیر تمرکززدایى که مرجع ارجاعات بعدى به تمرکززدایى خواهد بود، ذکر مى شود: تمرکز زدایى2 متضمن فرآیند یا وضعیتى است که در آن قدرت ها و مسئولیت ها از یک مرجع مرکزى به ارگان هاى دیگرى که معمولاً محلى ترند، انتقال مى یابد. این اصطلاح را مى توان درباره فرآیند تصمیم گیرى سیاسى، توزیع قدرت ها میان مراجع منتخب و سازمان بوروکراسى به کار برد.3
امروزه یکى از روش هایى که غالب کشورهاى جهان براى مقابله با مشکلات داخلى یا محلى و تأمین به موقع نیازها و توقعات مشابه افراد مناطق مختلف برگزیده اند ایجاد، توسعه و تقویت سازمان هاى محلى است; بدین معنا به مردم نواحى فرصت و موقعیت کافى براى سازندگى و عمران منطقه خویش اعطا مى شود. اعطاى این فرصت باید با اعطاى اختیارات و منابع مالى و اعتبارى لازم توأم باشد. بنابراین، این نکته مسلم است که اعطاى اختیار و تأمین منافع و اعتبار به صورت مستقل فقط در سیستم غیرمتمرکز نتیجه مطلوب مى دهد.
در این بیان، اجمالاً مفهوم، هدف و نتیجه تمرکززدایى مطرح شده است:
تمرکززدایى به مفهوم واگذارى قدرت به واحدهایى از حکومت که در سطح محلى به گونه اى دموکراتیک سازمان یافته اند، مدت هاست گریزگاهى از تمرکز بیش از حد قدرت در بوروکراسى هاى بزرگ دیده شده است.
طبق توصیف و تفسیر ذکر شده در مباحث پیشین، بوروکراسى به مثابه تبلور تمرکز قدرت سیاسى و ادارى، برخلاف هدف آرمانى و نوع عالى خویش، مانعى در مسیر کارایى ساختار سیاسى و توان پاسخ گویى آن به شهروندان است. تمرکززدایى در این راستا به مقابله با این ویژگى متبلور در بوروکراسى مى پردازد:
تمرکززدایى، هم به کارایى حکومت و هم به هماهنگى سیاسى کمک مى کند. گسترش و سیطره بوروکراسى را تنها با تمرکززدایى در واحدهایى از حکومت که شهروندان با آن مى توانند ارتباط برقرار کنند و در نتیجه مى تواند پاسخ گوى نیازهاى شهروندان باشد، مى توان مهار کرد.
اگر تمرکزگرایى که در بوروکراسى تجلى مى یابد، مانعى بر سر راه مشارکت سیاسى و اجتماعى و خلاقیت فردى است، اما تمرکززدایى راه برون رفت از این معضل محسوب مى شود، از این رو برخى نظریه پردازان معنا و مفهوم تمرکززدایى را مقابله با بوروکراسى از طریق اعاده خود مختارى و خلاقیت در فرآیند تصمیم گیرى مى دانند. بنابراین، مى توان تمرکززدایى را از لوازم خروج از انحصار و تجمع قدرت سیاسى ـ ادارى و ورود به پویش مشارکت، گزینش، نمایندگى و دموکراسى دانست: «ورود به فرآیند نوسازى و مستلزم تمرکززدایى و به عبارتى، دموکراتیزه کردن سیستم ادارى است». اصولاً میان دموکراتیزه کردن نظام و تمرکز ادارى تعارضاتى وجود دارد.
انواع عدم تمرکز
طبق بررسى هاى به عمل آمده چنین استنباط مى شود که اصطلاح عدم تمرکز در موارد مختلف به معانى و مفاهیم متفاوتى به کار رفته است. به هر حال در عدم تمرکز، صلاحیت اتخاذ تصمیم و اداره امور به افراد یا مقاماتى که در داخل یا خارج سازمان مرکزى یا قدرت اصلى قرار دارند تفویض مى شود.4 اما در این جا به تناسب موضوع مقاله، به بیان انواعى از عدم تمرکز که در ارتباط با دولت صفوى قابل طرح است مى پردازیم.
عدم تمرکز ادارى
عدم تمرکز ادارى سیستمى است که در آن، صلاحیت تصمیم گیرى درباره امور به مقاماتى که کم و بیش، از قوه مرکزى مستقل هستند سپرده شده و بر چند قسم است. در عدم تمرکز ادارى به جاى آن که قدرت مرکزى اختیار انجام کلیه امور عمومى (امور محلى و ملى) را در عهده خود نگهدارد اداره تمام یا قسمتى از امور محلى را طبق قانون به سازمان هاى محلى (که افراد آن توسط حکومت مرکزى یا از طرف مردم انتخاب مى شوند) یا به مقامات محلى تفویض مى کند.
عدم تمرکز سیاسى
در عدم تمرکز سیاسى، واحدهاى مستقل محلى به عنوان واحدهاى حکومتى در کلیه امور محلى از قبیل وضع قوانین، حفظ انتظامات، ایجاد تشکیلات و اداره امور سازمان هاى محلى جز آن چه به موجب قوانین اساسى حکومت محلى یا حکومت مرکزى منع شده دخالت مى کنند و اختیار کامل و استقلال تام دارند. این نوع دوم تمرکز را فدرالیسم5 نیز مى نامند.6
عدم تمرکز در دولت صفویه
تمرکز و نقطه مقابل آن، عدم تمرکز، انواعى دارد که از جمله مى توان به عدم تمرکز ادارى، عدم تمرکز سیاسى و عدم تمرکز سازمانى اشاره کرد. شکى نیست که هریک از اقسام عدم تمرکز داراى مراتب و شدت و ضعف است. موضوع این مقاله، عدم تمرکز ادارى در ایران عصر صفوى است. ابتدا به اختیارات حکّام ایالات که شامل اختیارات نظامى ادارى و مالى است و سپس تفویض اختیارات ادارى و مالى به حکّام ایالات اشاره شده، در ادامه، مکانیزم کنترل و نظارت و میزان اثربخشى آن و نقاط ضعف نظام ادارى بررسى مى شود. در پایان، عدم تمرکز در نظام ادارىِ صفویه و اوضاع حکومت ایران در دوره صفویه مورد بحث و بررسى قرار مى گیرد. گفتنى است در آثار و کتاب هایى که در دوران صفویه به نگارش درآمده به بررسى این روابط پرداخته شده است. از منابع مورد استفاده در این تحقیق غیر از یک منبع، بقیه از منابع دست اول بوده و در این دوره، تألیف شده اند.
مطالعه و بررسى منابع و ثبت وقایع تاریخى نشان مى دهد که در روابط دولت مرکزى با ایالات، همواره تمرکز حاکم بوده و دولت مرکزى با در اختیار گرفتن منابع مالى، نظارت هاى نسبتاً دقیقى بر حکّام ایالات و اعمال تغییرات لازم در قلمرو جغرافیایى و سیاسى ایالات حکومت متمرکزى در کشور داشته است. تمرکز ادارى، تمرکز مالى و تمرکز سیاسى از آثار حکومت دوران صفویه است که مصادیق و ابعاد مختلف آن در این تحقیق بررسى شده است.
عدم تمرکز سیاسى
تمرکز یا عدم تمرکز سیاسى در دولت صفوى به موضوع حدود اختیارات حاکمان ایالات وابستگى دارد. در مورد حدود اختیارات حاکمان در ایالت دیدگاه یکسانى وجود ندارد; به عبارت دیگر، برخى وقایع نگاران چنین نظر دارند که حاکمان، اختیارات تام و تمامى در ایالات خود داشته و به اصطلاح پادشاه ایالت خود بوده اند. به عنوان نمونه از اظهارات شاردن چنین برمى آید که خان ها عموماً مانند پادشاهى کوچک بر سرزمین و قوم خود حکومت مى کردند و مانند سلاطین، کاخ، دربار، دیوان محاسبات داشته و هم چنین در قصرخود براى ساختن و پرداختن و نمایش دادن آثار هنرى و صنعتى داراى کارگاه ها و گالرى هاى مخصوص بودند. تنها فرق خان ها با پادشاهان در سازمان دهى این بود که عده افراد قبایل و درآمد آنان از جمعیت کشور پادشاه و عایدات او به غایت کمتر بود و اگر کسى مى توانست پیش از بار یافتن به دربار شاه در دربار حکّام ایالات راه یابد و سازمان و آداب فرماندهى وى را به نظر تحقیق و تأمل بنگرد براى وى به راستى جالب و دل پذیر و خاطره انگیز بود.7 در جاى دیگر با تفکیک موقعیت ادارى خان ها و سلاطین از یکدیگر بر استقلال خان ها تأکید مى کند و سلاطین را تاحدودى وابسته معرفى مى کند و مى گوید علاوه بر خان ها که در محل مأموریت خود نماینده پادشاه بودند و هر یک به تناسب مقام، دربارى جداگانه داشتند، حاکمان کوچک ترى نیز وجود داشت که آنان را سلطان مى نامیدند و معمولا به سازمان ادارى حکّام ایالات وابسته بودند، اما گاه پادشاه به آنان استقلال مى بخشید یا به سببى عزلشان مى کرد.8
این در حالى است که سایر وقایع نگاران، از جمله سانسون به وجود نظارت دقیق بر کار حکّام ایالات معتقد بوده و حدود اختیارات حکّام را بسیار محدود مى داند. از اظهارات سانسون مى توان چنین برداشت کرد که اگر خان هایى که در نواحى دور دست حکومت داشتند اختیار مطلق پیدا مى کردند یا آن ها را در فرماندهى بر قوایى که در آن ناحیه بودند مطلق العنان مى ساختند، ممکن بود
مملکت را به آشوب بکشند و موجبات زحمت را فراهم کنند.9 وى در جاى دیگر نیز با اشاره به نقش خان ها در محاکم قضایى، حاکم را به عنوان رئیس محاکم معرفى مى کند، اما چنین ابراز مى کند که دیوان بیگى حق تجدید نظر در احکام صادره را داشته است.10
اختیارات نظامى حاکمان
در دولت صفوى قدرت سیاسى حاکمان با قدرت نظامى رابطه تنگاتنگى داشت. همان طور که ذکر شد شاردن معتقد بود خان ها تمام قدرت ایالت خود را در اختیار دارند و در آن جا در حکم پادشاهان کوچکى هستند. البته سایر وقایع نگاران چنین ادعایى را قبول ندارند. در این جا سعى داریم این ادعاى شاردن را در مورد اختیارات نظامى حکّام بررسى کنیم. در مورد اختیارات ادارى و مالى حکّام نیز در جایى دیگر پرداخته مى شود.
طبق نظر رهربرن مهم ترین خصوصیت حکّام، تصدى فرماندهى قواى نظامى بوده است.11 سپاهیان و نظامیان در سطح کشور و در ایالات گسترده بوده و هنگام ضرورت و نیاز، به دستور شاه در محل مورد نیاز حضور مى یافتند. هرگاه گوشه اى از مملکت دچار تاخت و تاز قبایل مجاور مى گردید، بلافاصله یکى از بیگلربیگى هاى ناحیه اى که در مخاطره افتاده بود یا یکى از امراى دربارى به سردارى انتخاب مى شد و رفع خطر را به عهده مى گرفت.12 قسمت اعظم نیروهاى نظامى، تحت فرماندهى حکّام ایالات بود، و شاه به طور مستقیم فقط قورچیان را که تعدادشان اندک بود در اختیار داشت. پس از ایجاد واحدهاى قشون در دوره شاه عباس اول این وضع دگرگون شد و شاه نیروى نظامى قابل توجهى را مستقیماً تحت فرمان گرفت که از جمله مى توان به قواى شاهسون (شاه دوست)اشاره کرد. تذکرة الملوک در تعلیقات ضمن سایر اطلاعات تعداد «نفرى ملازمان مقرره هر ولایت» را نیز ذکر مى کند. تمام حکّام مملکت روى هم رفته طبق این صورت 59469 نفر ملازم داشته اند.13
از سوى دیگر، حکّام در نکو داشتن و آراستن سپاهیان خود که به روش چریکى اداره مى شدند سعى بلیغ به کار مى بردند، هر یک از این چریک ها در خانه خود زندگى مى کردند، اما مراقبت تام و تمام به عمل مى آمد که هر کدام آنان اسبى تیزگام و خوب، و سلاحى بى عیب و براق و کارساز داشته باشد و هر روز به تمرین هاى نظامى بپردازد.14
رهربرن با اشاره به تحولات رخ داده در دوره پادشاهى سلاطین مختلف صفوى، باز هم بر اقتدار نظامى حاکمان تأکید دارد و والیان را وابسته به قواى نظامى خود معرفى مى کند. طبق گفته آن ها والیان در اواخر دوره صفویه نیز کاملاً به قواى نظامى تحت فرمان خود که با آنان قرابت خونى و طایفه اى داشتند و در ابراز وفادارى و اخلاص آن ها تردیدى نمى کردند، متکى بودند.15 در عین وجود چنین ادعایى از سوى رهربرن، چنین به نظر مى رسد که سایر وقایع نگاران چنین ادعایى را چندان نمى پسندند و معتقدند که حاکمان در مورد قواى نظامى، اختیارات چندانى نداشته اند و شاه سعى مى کرده است با در دست گرفتن اختیار سپاهیان و نظامیان و ایجاد نوعى تمرکز نظامى از شورش و اغتشاش حاکمان جلوگیرى کند. طبق نظر سانسون شاه اغلب مایل نبوده است که قورچى باشى را به سمت فرماندهى سپاهیان منصوب دارد و افتخارات لشکرى و منابع مالى را براى شخص خویش محفوظ مى داشته است.16
همان طور که قبلا نیز اشاره شد شاه چندان مایل به تفویض اختیار کلیه امور به خان ها نبوده و در حفظ نوعى تمرکز در امور ادارى و به تبع آن امور نظامى سعى داشته است، چرا که معتقد بود اگر خان هایى که در نواحى دور دست حکومت داشتند اختیار مطلق پیدا مى کردند یا آن ها را در فرماندهى بر قوایى که در آن ناحیه بودند مطلق العنان مى ساختند، ممکن بود مملکت را به آشوب بکشند و موجبات زحمت حکومت را فراهم کنند.17 حتى شاه ترجیح مى داده است که حقوق و مواجب سپاهیان را شخصاً یا از املاک خاصه بپردازد تا نظامیان و سپاهیان هیچ نوع وابستگى به حاکمان ایالات نداشته باشند و همواره خود را وابسته و مدیون به شاه بدانند.
همان طور که در بحث نظارت دولت مرکزى بر ایالات بحث شد شاه شخصى به نام وزیر را در هر ایالت قرار داده بود تا به امور شاه در هر ایالت رسیدگى کند. یکى از وظایف وزیر پرداخت حقوق و مواجب افسران و نظامیان از املاک شاهى بوده است. وزیران جیره و مواجب سربازان را از املاک شاهى برمى داشتند و به سربازان مى پرداختند. فلسفه این نظم و ترتیب این بود که اگر پرداخت حقوق و مواجب سربازان را به خان ها واگذار مى کردند آن وقت اختیاردار سربازان مى شدند و آسان مى توانستند آن ها را به شورش برانگیزند.18 ولى افسران و صاحب منصبانى که مأمور اجراى احکام او (وزیر که مباشر یا ناظر مالیاتى در هر ایالت بوده است) بودند حقوق و مخارج خود را از خزانه پادشاه دریافت مى داشتند. در حقیقت، اینان همان سربازان و افسران پادگان همان شهر بودند، زیرا سربازان کارهاى اجرایى حکّام را نیز بر عهده داشتند.19
اگر چه پرداخت مواجب نظامیان با این فلسفه به وزیران و نمایندگان دولت مرکزى در ایالات محول شده است، اما کیفیت پرداخت حقوق و مواجب نظامیان خود محل بحث است. فلسفه تمرکز در اداره امور نظامیان، منطقى به نظر مى رسد اما در عمل چندان به هدف نزدیک نیست، چرا که سربازان به نحو مقتضى، تأمین نشده و اسباب اغتشاش و شورش در نظامیان بسیار مهیا بوده است. جیره و مواجب سربازان که بر املاک شاهى مصادره شده، حواله مى گردید، خوب تأدیه نمى شد، زیرا وزیرانى که باید به انجام و اجراى آن اقدام مى کردند آن ها را سى صد فرسخ به دنبال طلب خود مى فرستادند و آن قدر آن ها را معطل مى کردند که سربازان اگر به دو ثلث جیره و مواجب خود هم مى رسیدند، راضى مى شدند. خان ها با وزیران تبانى کرده و براى این که از حقوق سربازان سو استفاده نمایند تعداد آن ها را، به این دلیل که از چشم پادشاه دور مى باشند، به هیچ مى رساندند.20
تفویض اختیارات ادارى به حکّام ایالات
از جمله مباحث مهمى که در بحث تمرکز یا عدم تمرکز ادارى و به عبارت دیگر، روابط ادارى بین دولت مرکزى و حکومت هاى محلى مطرح مى شود میزان تفویض اختیار از جانب شاه و دربار به حکّام ایالات و ولایات مى باشد و از همین بحث مى توان میزان تمرکز یا عدم تمرکز ادارى را ارزیابى کرد.
از نظر آن ها حاکم در ابتداى سلطنت سلسله صفویه، یعنى هنگامى که خیلى بیشتر از ادوار بعد نماینده یک قدرت مستقل اجتماعى بود، اغلب به عنوان تیول دار ایالت تحت فرمان خود تلقى مى شد. او در آن هنگام تمام قدرت و مرجعیت ایالت را به خود اختصاص داده بود. در نیمه دوم دوره شاه طهماسب اول و از دوره شاه عباس اول ایالات مملکت به صورت روزافزون زیر نفوذ و نظارت حکومت مرکزى واقع شد و بدین ترتیب، از اهمیت مقام حاکم کاسته شد. این تحول و دگرگونى در مناسبات متغیر وزیر ایالت با حاکم نیز منعکس گردید.
حاکم که به عنوان تیول دار ایالت خود مردى فوق العاده نیرومند بود از همه حقوق و اختیارات خود شخصاً و یک تنه استفاده نمى کرد. از نظر او اداره امور مالى هم به هیچ وجه در وضعى نبود که خود آن کارها را سر و سامان دهد. بنابراین، او از وجود یک یا چند مأمور که به اختیار خود آن ها را منصوب و معزول مى کرد، استفاده مى نمود و از مأموران عالى رتبه اى که حاکم با آن ها سروکار داشت در این جا به عنوان «نواب» حاکم یاد شده است. ظاهراً بسیارى از حکّام هم در اواخر دوره صفویه خود شخصاً وزرایى را به کار منصوب کرده اند. وزرایى که از طرف حکّام، منصوب شده اند به طور کلى وزیر این یا آن حاکم خوانده مى شوند، و وزرایى که از طرف مرکز منصوب شده اند، وزراى این یا آن ایالت نامیده مى شوند.21
در مورد تفویض اختیار امور ایالات به حکّام باید گفت هر حاکم در ایالت خود اختیارات ادارى نسبتاً زیادى داشته و در انتخاب افراد قلمرو حکومتى خود نسبتاً خود مختار و مستقل بوده است. گرچه ناظران و وزراى دربارى بر کار آن ها نظارت داشته اند، اما این نظارت عمدتاً جنبه مالى داشته و حاکمان در انتخاب و انتصاب افراد براى پست هاى ایالتىِ تحت فرمان خود، مستقلاًعمل مى نمودند.
در بخش هاى قبلى نیز اشاره شد که برخى وقایع نگاران، از جمله شاردن حاکمان هر ایالت را همچون پادشاه مى دانند، تنها با این تفاوت که قلمرو حکومتى و دربار حاکمان به مراتب کوچک تر از قلمرو حکومتى و دربار شاه بود. در برخى موارد نیز برخى حاکمان ایالات بزرگ علاوه بر اختیار داشتن در اداره امور ایالت خود، در انتخاب حکّام براى ایالات کوچک تر نیز آزادى عمل داشته اند.
تفویض اختیارات مالى به حکّام ایالات
در کنار عدم تمرکز سیاسى و ادارى، تفویض امور مالى نیز به عنوان پشتوانه تصمیمات سیاسى و ادارى قابل بحث مى باشد که تا چه حد حکّام ایالات، استقلال یا وابستگى مالى داشته و تمرکز یا عدم تمرکز مالى در دوران صفویه چگونه بوده است. در این بحث دیدگاه هاى رهربرن نیز قابل توجه است.
شاردن معتقد است حاکم در هر صورت، امور مالى خود را توسط یک وزیر انجام مى داد. او از وجود وزرایى که از طرف دولت مرکزى براى حکومت ها انتخاب مى شدند اطلاع دارد، اما از این آگاهى خود براى روشن کردن وضع حکّام استفاده نمى کند.
به گفته شاردن حکّام از استقلال مالى بسیار برخوردار بودند. ایالات بزرگ همان طور که ذکر شد، بزرگ ترین واحد مملکتى و اراضى دولتى محسوب مى شدند و برخلاف اراضى خاصه، در تصرف حکّام بودند. این حکّام قسمتى از مالیات و عواید آن را براى مصارف شخصى خود نگه داشته و بقیه را براى پرداخت مستمرى قشون و کارکنان اختصاص مى دادند. شاه در ایالاتى که حاکم مستقر بود، اراضى شخصى نداشت. وى عوارضى به نام «رسوم» از این نواحى مى گرفت که قسمتى از آن عبارت است از مقدار معینى از بهترین محصولات هر ایالت به صورت جنسى، و دیگر برحسب استطاعت مالى و ثروت هر ایالت مقدارى پول نقد به عنوان «بارخانه شاه»، علاوه بر سایر هدایا «پیشکش» با همان خصوصیات و به خصوص چیزهاى نادر و کمیاب و سرانجام هدایاى سال نو.22
گرچه توصیف شاردن از روابط مالى دولت مرکزى با ایالت ها واضح و روشن است، اما نتیجه گیرى او مبنى بر تفویض فوق العاده اختیارات مالى چندان صحیح به نظر نمى رسد، چرا که طبق اظهارات سانسون تمام مملکت، ملک طلق پادشاه بوده و حکّام در هیچ موردى اختیارات و قدرت مالى نداشتند. همان طور که قبلا نیز ذکر شد در هر شهر یک وزیر یا پیشکار مالى وجود داشت که کلیه مالیات ها را دریافت مى کرد و حاکم تنها ده درصد آن را به عنوان مخارج زندگى خود برمى داشت.23 در مورد چگونگى و میزان اخذ مالیات نیز ضوابطى وجود داشت که عمدتاً توسط پادشاه و دولت مرکزى تعیین مى شد، حتى در دستورالعملى که حاکمان قبل از منصوب شدن دریافت مى نمودند نیز در مورد حدود و ثغور مالیات نکته هایى مطرح مى شد.24
با این توضیح مشخص مى شود که دیدگاه وقایع نگاران چندان با یکدیگر هم خوانى ندارد. با وجود این، طبق اظهارات شاردن و سانسون امتیازات مالى در دوره صفویه چندان تفویض نشده و دولت مرکزى از راه هاى مختلف در تمرکز قدرت مالى سعى داشته است.
غیر از تمشیت کار املاک خاصه، حفظ و نگاهداشت بعضى از حقوق مقام سلطنت در عهده وزراى کل بود. باید بدواً از ضرب سکه نام برد; به عبارتى ضرب سکه یکى از اختیاراتى است که تفویض نشده و در سطح کشور یک طرح براى مسکوکات توسط دولت مرکزى در نظر گرفته مى شد. از نقل شاردن در مورد دستور شاه صفى مبنى بر جمع آورى سکه هاى ضرب شده به نام شاه عباس و ضرب سکه جدید نیز مى توان چنین برداشت نمود.
اختیارات شغل معیّرباشى نیز مؤید این مطلب است. شاردن در مورد اختیارات او مى نویسد که از جمله مشاغل درجه سوم مقام معیّرباشى بود. او مهتر بازرسانى بود که عیار مسکوکات را مى سنجیدند. هم چنین بر کار طلاگران و نقره کاران در سطح کشور نظارت داشتند.25
هم چنین حقوق شاه نسبت به منابع تحت الارضى و احجار کریمه توسط وزراى کل به عنوان نمایندگان شاه حفظ مى شد که مالیات دریافتى از آن برابر یک سوم عایدات آن بود.
نظام ادارى دربار و ایالات
در طى مباحث گذشته کم و بیش به نوع رابطه دولت مرکزى و دربار با ایالات پرداخته شد. در عین حال، این که فرامین دولت مرکزى در دربار و ایالات چگونه اجرا مى شده، سلسله مراتب ادارى و تشریفات ادارى چگونه بوده، امور کلان و مهم مملکتى به چه شکل و توسط چه مرجعى اداره مى شده است و ... از جمله سؤال هایى است که هنوز جاى بحث دارد که در ادامه به آن ها پاسخ مى دهیم.
اداره امور کلان کشورى
همان طور که در هر نظام ادارى براى اداره امور کلان کشورى مرجع خاصى متشکل از بزرگان و صاحبان مناصب کلیدى مشخص مى شود در دوران صفویه نیز شوراى سلطنتى به این امر رسیدگى مى کرد. این شورا متشکل از مشاورانى بود که در زمینه هاى مختلف صاحب نظر بوده و پادشاه را در تصمیم گیرى براى امور کلان کشور یارى مى رساندند.26 این شورا به رتق و فتق امور کلان مملکت مى پرداخت و درباریان، امور روزمره را اداره مى کردند. وزراى دربارى و رؤساى دیوان هاى مختلف هر روز در کاخ شاه گرد آمده و در آن جا به بررسى امور مى پرداختند.27
در کنار وجود چنین مرجعى براى تصمیم گیرى درباره مسائل کلان مملکت نمى توان تأثیر برخى از مشاغل را در این امر نادیده گرفت; به عبارتى به لحاظ اهمیت برخى مشاغل و وظایف و مسئولیت هاى آن ها، اداره امور کلان جامعه تاحدودى وابسته به تصمیم گیرى این گونه مشاغل بوده است. یکى از این مشاغل، صدراعظم یا اعتمادالدوله است که حتى به وزیر اعظم نیز شهره بوده است.
در بسیارى از منابع به مواردى برمى خوریم که صدراعظم را از برترین مقامات دولتى مى شمرند. در بحث تفویض اختیارات ادارى به وظایف و مسئولیت هاى صدراعظم اشاره شده است که خود بر اهمیت نقش او در اداره امور کلان مملکت دلالت دارد. مى توان به نقش ناظر و رؤساى برخى از دیوان ها، همچون دیوان عدالت نیز در این جا اشاره کرد، اما صدراعظم به عنوان نایب پادشاه اداره کلیه امور را بر عهده داشت.
رابطه نمایندگان حاکمان ایالات در دربار
همه حاکمان و مأموران بلند پایه ساکن ایالات ناچار بودند براى حفظ مصالح خود نماینده اى در دربار داشته باشند. این افراد وکیل نامیده مى شدند و این همان نامى بود که بازرگانان به نمایندگان و کارگران تجارى خود مى دادند. هر زمان که دربار اطلاعات جامعى را در مورد حوزه حکومت فلان حاکم مى خواستند، وکیل او مى بایست گزارش لازم را به دربار بدهد، هم چنین دستورات غیرمهمى را که دربار نمى خواست زحمت نوشتن آن را تحمل کند براى حاکم مربوط مى فرستاد و نیز در موقع مناسب، خدمات فرمانروا را در پیشرفت امور ایالتى که بر آن حکومت مى کرد در دربار بزرگ جلوه مى داد.
این حاکمان هر کدام یک یا چند تن از پسران یا بستگان خود را به دربار مى فرستادند تا به عنوان گروگان از ایشان نگهدارى شود. آنان به طور پنهانى سخنانى را که درباره پدران یا منسوبان آنان بر زبان درباریان مقرب پادشاه مى گذشت و یا تصمیماتى را که درباره ایشان گرفته مى شد بى درنگ بهوسیله اى به آنان خبر مى دادند و دهان شاکیان و مخالفان حاکم را با دادن هدیه یا وعده هاى نیکو مى بستند.28
در عین این که شاردن در این بخش از سفرنامه خود سعى دارد به مکانیزم هاى برقرارى ارتباط از جانب ایالات اشاره کند، اما به نوعى، تسلط دولت مرکزى را بر ایالات به تصویر کشیده و بار دیگر به تمرکز ادارى دوره صفویه تأکید کرده است.
نظارت و کنترل بر ایالات
کم و کیف نظارت و کنترل دولت برایالات جلوه دیگرى از تمرکز یا عدم تمرکز در عصر صفوى است. نظارت به عنوان یکى از کارکردها و عملکردهاى مدیریت، از لوازم اداره امور در سطح خرد(سازمان ها) و در سطح کلان (دولت) به شمار مى رود. گرچه مطالعات تئوریک مدیریت را به قرون 19 و 20 منسوب مى نمایند، اما این امر دلیل بر این نیست که روش هاى اداره امور، قبل از این قرون وجود نداشته یا به کار گرفته نمى شده است، بلکه به طور مدوّن و منظم نبوده است. نظارت در دوره صفویه نیز همین حکم را دارد; به این معنا که در دوره صفویه نیز دولت مرکزى راه هاى مختلفى را براى نظارت بر درباریان و نیز حکّام ولایات به کار مى گرفت و از این طریق، اداره امور مملکت میسّر مى شد. با این مقدمه به روش هاى نظارت دولت مرکزى بر ایالات مى پردازیم.
در دوران صفویه مکانیزم هایى طراحى شده بود که از طریق آن ها بر عملکرد سیاسى، ادارى و مالى حکّام، نظارت مى شد. همان گونه که قبلا اشاره شد دولت مرکزى(شاه) با انتخاب حکّام ایالات یا تفویض این امر به بزرگان و صاحب منصبان نزدیک و مورد اطمینان و یا انتصاب مشروط افراد به سمت هاى مختلف، بر اداره امور توسط آن ها نظارت مى کرد و عملکرد آن ها را تحت نظر داشت. از سوى دیگر با فرستادن نمایندگان خود به ایالات به این مکانیزم تکامل بخشیده و فعالیت هاى آن ها را زیر نظر داشت. بدین ترتیب و همان طور که قبلا نیز اشاره شد حکّام اختیار مطلق نداشته و از راه هاى مختلف، مورد ارزیابى هاى مقطعى و دائمى قرار مى گرفتند. در این جا با ارایه منابع و وقایع تاریخى به این امر مى پردازیم.
از نظر سانسون طراحى چنین مکانیزم نظارتى توسط دولت مرکزى به این دلیل بوده است که اگر خان هایى که در نواحى دوردست حکومت داشتند اختیار مطلق پیدا مى کردند ممکن بود ممکلت را به آشوب بکشند و موجبات زحمت حکومت را فراهم کنند. براى جلوگیرى از بروز این قبیل اغتشاش ها، در هر ایالت یک نفر وزیر براى تفتیش و تنظیم امور نهاده بودند که به تعهد همان وظایف و امورى مى پرداخت که مباشران مالیه در فرانسه مأمور انجام آن بودند. این وزیران جیره و
مواجب سربازان را از املاک شاهى برمى داشتند و به سربازان مى پرداختند. هم چنین این وزیران وظیفه داشتند که به تعهد احوال دهقانان بپردازند و آن ها را از دستبرد رفتار ناپسند و تعدّى خان ها و سایر امرا محفوظ داشته و نگذارند کار وزراى تحت خود را رها نمایند.
کلانتر یا ناظر اصناف و تجار، از سوى پادشاه به تعهد و رعایت اصناف بازرگانان و ارباب حرف و صنایع مى پرداخت و نمى گذاشت که به آن ها تجاوز و تعدى صورت گیرد. هم چنین نواب صدر و شیخ الاسلام و قاضى، همه به عنوان عیون پادشاه مواظب تجاوز و تخطى خان ها بودند و البته بدون دخالت و مشارکت آن ها، خان ها به انجام هیچ عملى قادر نبودند.29
با توجه به اظهارات شاردن، مکانیزم نظارت بر اعمال و رفتار ایالات و حاکمان آن ها بدین شکل بوده است که خان ها در محل مأموریت خود نماینده پادشاه بودند. شاه افزون بر حاکم ایالت، سه مأمور مخصوص به هر ایالت مى فرستاد. یکى از آنان عنوان جانشین یا معاون خان را داشت که پیوسته مقیم مرکز ایالت و نزدیک ترین مشاور او بود، دیگرى وزیر یا ناظر شاه، و سومى واقعه نویس یا منشى بود که وظیفه اصلى وى نگارش تمام وقایع مهمى بود که در حوزه مأموریتش اتفاق مى افتاد و باید به دربار مى فرستاد. این سه مأمور بر تمام اعمال حاکم نظارت داشته و از انجام یافتن برخى کارهاى او که مخالف مصالح ایالت و ساکنان آن بود جلوگیرى مى کردند. جز این مأموران که هر یک وظیفه اى خاص و مستقل داشته و جدا از هم وظایف خویش را انجام مى دادند، مراکز نظامى و استحکامات، حاکمى خاص داشت که داروغه نامیده مى شد.
در دوران صفویه امور مملکت تحت این ضوابط اداره مى شد. حاکمان ایالات و ولایات و شهرها بدین سان منصوب مى شدند. هرگز حکومت شهرها و مراکز نظامى و استحکاماتى به یک نفر واگذار نمى شد و همراه هر حاکم دو مأمور فرستاده مى شد که هرکدام اختیارات و وظایفى جداگانه داشت. از این رو به ندرت اتفاق
مى افتاد که مسائل حاد و ناراحت کننده، نظیر شورش یا خیانت گرى روى نماید، زیرا حکّام پیوسته در کنار خود ناظرانى مى دیدند.30
وظیفه اصلى ناظران ایالات و ولایات نظارت بر املاک خاصه بود و هدف و غایت آرمانشان این بود به هر تقدیر که میسر باشد بر درآمد پادشاه بیفزایند و شریک آبادان کردن خزانه او باشند. ناظران ولایات کوچک عنوان خاص نداشتند، اما ناظران ایالات بزرگ آصف نامیده مى شدند که به معناى بزرگ بود، زیرا از طرف آنان هیچ گونه بیم شورش و طغیان علیه دولت نمى رفت، اما یک بازرس و یک واقعه نویس که منشى حکومت بود و حوادث و وقایع مهم را مى نوشت و به دربار مى فرستاد همراه داشت.
شاه براى همه شهرها و نقاط مهم ایالات بزرگ، داروغه اعزام مى کرد. داروغه ها که بیگ نامیده مى شدند امور پلیس را اداره مى کردند و بر چریک هاى محلى نظارت داشتند. این هر دو دسته جدا از هم و مستقلا بى آن که در کار یکدیگر مداخله کنند وظایف خویش را انجام مى دادند و ناظر، خویش را بالاتر و مهم تر از آنان نمى شمرد.
میان دیگر مأموران با ناظر هرگز اختلاف اتفاق نمى افتاد، زیرا تا زمانى که ناظر وظایف خود را موافق میل دربار انجام مى داد در پناه شاه بود و اگر در میان او و مأموران دیگر اختلاف پدید مى آمد، دربار همیشه جانب ناظر را مى گرفت و حق را به او مى داد، و اگر جز این بود هرگاه میان وى و حاکم اختلاف مى افتاد، او امنیت نداشت.31
در برخى موارد ملاحظه مى شود که براى یک ایالت دو حاکم تعیین شده است به گونه اى که تقسیم جغرافیایى یا تقسیم وظایف بین آن ها صورت گرفته است. شاید هدف از این کار، نظارت هر حاکم بر کار حاکم دیگر بود. به عنوان نمونه، در عالم آراى عباسى درباره جریان اعطاى نشان ایالت به حکّام مازندران چنین مطلبى را مى خوانیم.32 در جریان واگذارى حکومت منطقه گرایلى به دو نفر توسط شاه عباس نیز همین نظر صدق مى کند.33
شاه از راه هاى مختلف سعى مى کرد که به عرایض و شکایات مردم علیه حکّام یا وزیران و حتى ناظران رسیدگى کند که این امر خود در دوره هاى مختلف صفویه در نوسان بوده و شاهان مختلف به دلیل ویژگى هاى شخصیتى و اعتقادى برخوردهاى متفاوتى با این قضیه داشته اند.
البته همواره صرفاً عرایض مردم مورد توجه نبوده و در برخى موارد از دیدگاه هاى سایر خان ها و حکّام در نظارت و ارزیابى عملکرد حکّام استفاده مى شده است. شواهد تاریخى بسیارى در این زمینه، وجود دارد. شاردن به تشریح وظایف و کارکردهاى دیوان خاصه و دیوان ممالک که نقش نظارتى بر کار حکّام ایالات داشتند مى پردازد. سانسون نیز این امر را تأیید مى کند و مى گوید که مردم مى توانستند شکایات و دادخواست هاى خود را علیه خان ها، اعتمادالدوله و دیوان بیگى بدهند.34
در وقایع نامه ها و سرگذشت ها نیز به مواردى برمى خوریم که آن ها نیز از رسیدگى شخص شاه به عرایض و شکایات عامه، خبر مى دهند.35 البته عموماً مردم نمى توانستند شکایت خود را به پیشگاه پادشاه برسانند و فقط وقتى مى توانستند عرایض و شکایت خود را حضوراً به او بدهند که وى سوار بر اسب عبور کند، ولى در همین حال هم خان ها وسایل بسیار داشتند که از نزدیک شدن شاکیان به پادشاه جلوگیرى مى کردند. از سایر منابع نیز چنین برمى آید که مردم مى توانستند شکایات و دادخواست هاى خود را علیه خان ها و اعتمادالدوله و دیوان بیگى بدهند، ولى این راه ها همان مشکلات را داشت و پرخرج تر هم بود.36
شاردن نیز با اشاره به ظلم و ستم پیشکاران مالیاتى شاه در ایالات، این نکته را تأیید مى کند که این پیشکاران جهت پرکردن خزانه شاه به هر حیلتى که باشد شکایات و استغاثه هاى ملت را نادیده گرفته و بر ظلم و تعدّى خود مى افزودند،37 از
این رو در بسیارى از موارد، شکایات عامه مردم به عرض پادشاه نمى رسید و اگر هم مى رسید ترتیب اثرى داده نمى شد.
میزان اثربخشى مکانیزم کنترل و نظارت
با این تدابیرى که در دوران صفویه براى نظارت بر حکّام ایالات طراحى شد آیا واقعاً همه حکّام به وظایف خود عمل کرده و طبق ضوابط به اداره امور مملکت پرداخته و عدالت اجتماعى آن گونه که مورد تأکید پادشاه و دولت مرکزى بود محقق شد؟ با وجود ناظر و مستوفى و داروغه و... که مسئول نظم بخشیدن به نظام ادارى و مالى و امنیت اجتماعى بودند قاعدتاً نباید مشکلات خاصى پیش مى آمد، اما این ادعا تا چه حدى به واقعیت نزدیک است؟
آن گونه که شاردن اظهار نظر مى کند افرادى که به عنوان ناظر از سوى شاه تعیین مى شدند به جاى این که به کنترل حکّام یا وزراى دربارى بپردازند با تبانى با آن ها از راه هاى مختلف از رسیدن شکایات عامه خلق به دربار و دیوان عدالت جلوگیرى کرده و موجبات ستم گرى هاى مختلف را بر مردم فراهم مى کردند. وى به گوشه هایى از ظلم و تعدى حاکمان اشاره مى کند:
نادرست است که گمان کنیم تنها در شهرهایى که ناظرها بر آن ریاست و حکومت مى کردند، ستم گرى و تجاوز به حقوق دیگران جریان داشت. در ایالات و ولایاتى که هم حاکم و هم ناظر امور را اداره مى کردند همین شیوه ناستوده جارى بود، اما به سه دلیل کمتر، نخست این که چون سود و صلاح حاکم هر ایالت یا شهر در آن بود که حوزه حکومتش آبادتر و پرنعمت تر و مردمانش آسوده تر و راضى تر باشند پیوسته در کار آبادانى شهر و رفاه و رضاى خلق مى کوشید و حال این که ناظر پیوسته در تلاش بود که براى آباد داشتن خزانه شاه و جلب رضا و خشنودى او بى اعتنا به منافع و مصالح مردم اهتمام ورزد و تضاد و اصطکاک این دو فى الجمله وضع را متعادل مى کرد. دوم این که حاکمان متعهد نبودند که هر از چندگاه هدیه و تحفه اى به دربار بفرستند یا مانند ناظر، سال به سال بر سهم درآمد شاه بیفزایند تا مقرب تر شوند. سوم این که حاکمان در برابر شاه مصونیت بیشتر داشتند و پادشاه بر
سر مسائل کمتر با ایشان نزاع مى کرد، زیرا نه تنها ناراحت کردن و آزردن حاکمان براى شاه هیچ سودى در برنداشت، بلکه صلاحش در آن بود که پشتیبان حاکمانش باشد تا آنان با اعتماد به عنایت و حمایت وى به راحت خلق بکوشند.38 سانسون نیز پس از اشاره به کیفیت نظام نظارتى، به نقاط ضعف آن اشاره مى کند و ناکار آمدى آن را بیان مى کند.39
تمرکز یا عدم تمرکز در عصر صفویه
طبق بررسى منابع مختلف که به پادشاهان دوره هاى مختلف صفویه مربوط مى شود در اوایل استیلاى صفویان بر ایران، نظام حکومتى سیاست عدم تمرکز
را در پیش گرفته و در ادامه حکومت خود با ایجاد نوعى تمرکز ادارى سعى در تضعیف قدرت ایالات و تقویت دولت مرکزى به عنوان قطب قدرت در ایران داشت.
مى توان گفت که شاهنشاهى ایران على الدوام با قدرت هاى درجه دوم مملکتى در ستیز بود و همواره مى کوشید تا مقام حکّام ایالات را تضعیف کند. تضعیف قواى ایالتى بالضروره مى بایست به موازات با تمرکز ادارى صورت گرفته باشد.
ذکر این نکته نیز ضرورى است که وزراى حکّام از طرف مرکز منصوب مى شدند و وزراى کل تا چه اندازه در این مورد به دربار یارى مى کردند، اما فقط در چند ایالت و به عبارت دیگر در نواحى خاصه عملا اداره امور به طور مطلق و همه جانبه با نظر دربار بود. در این نواحى وزیر کاملا جاى گزین حاکم شده بود.40 همه این تدابیر با درایت و سیاست بسیار انجام گرفت و به همین دلیل دولت صفویه در قرن هفدهم مسیحى (قرن یازدهم هجرى) به هیچ وجه مانند قرن شانزدهم (قرن دهم هجرى) گرفتار ناراحتى هاى داخلى نبود.
البته ناگفته نباید گذارد که اصلاحات شاه عباس اول و جانشینانش در زوال ناگهانى این امپراطورى نیز سهیم بود. جمع شدن همه قوا در دست یک پادشاه لایق و با کفایت به این مملکت حیثیت و آبرو بخشید، اما آنگاه که دیگر قدرت مرکزى تنها اسم بى مسمایى بود کوچک ترین ضربه اى از خارج باعث درهم شکستن و زوال آن شد.41
نقاط ضعف نظام ادارى
طبیعتاً در نظامى که به طور سلطنتى اداره مى شود و دیکتاتورى بر آن حاکم است، روابط ادارى بدون نقص و عیب نبوده و قوانین ناب بوروکراسى در مورد آن صادق نخواهد بود. از جمله نقاط ضعف عمده چنین نظام هایى حاکم نبودن اصل شایسته سالارى است و از تبعات آن مى توان به حکومت موروثى و کثیرالمشاغل بودن اشاره کرد. از دیگر نقاط ضعف نظام ادارى، فساد مالى و اخلاقى حاکمان است که در این جا به گوشه هایى از این ضعف ها اشاره مى شود.
حکومت موروثى
آن گونه که از منابع بر مى آید برخى ایالات، سهم الارث بوده اند و در برخى
موارد پسر جایگزین پدر بوده و ایالت را همچون ارث پدرى خود تحت امارت
خود مى گرفت.42 شاردن آن جا که از تیول داران صحبت مى کند با اشاره به سهم الارث بودن کلیه مشاغل در ایران، مى گوید که مشاغل در ایران ارثى بوده و تیول داران یقین داشتند پس از درگذشت ایشان فرزندانشان صاحب شغل و تیول آنان خواهند بود.43
کثیر المشاغل بودن
در کلیه نظام هاى ادارى به افرادى برمى خوریم که پست ها و مشاغل متعددى داشته و از مزایاى آن بهره مند مى شوند. بروز این ضایعه، زمانى فاحش تر است که بیکارى در جامعه، شیوع پیدا کرده و استخدام و به کارگیرى افراد دچار نوعى عدم توازن شده باشد. این امر در زمان صفویان نیز وجود داشت و فرد مى توانست در عین امارت و حکومت یک ایالت، یک شغل دربارى را نیز داشته باشد، حتى برخى مشاغل، مثل فرماندهى سپاه یا تولیت اماکن مقدسه نیز مى توانست با تصدى مشاغل دربارى همراه شود.
حکومت را مى شد با سایر مناصب توأم کرد. این مناصب از آن جمله کارهایى بودند که حاکم خود مى توانست آن ها را تقبل کند، مانند فرماندهى سپاه یا تولیت اماکن مقدسه. هم چنین امراى دربارى نیز براى گرفتن حکومت بعضى نواحى عراق عجم حق تقدم داشتند.
در ابتداى دوره صفویه حکومت هاى نواحى معینى مخصوص و منحصر به بعضى مناصب نبوده است، اما بعدها مسلماً در مورد برخى مناصب کار چنین شده بود، حداکثر از اوایل قرن یازدهم هجرى حکومت رى با منصب ایشک آقاسى باشى توأم شد. در اواخر دوره صفویه معمولا فرمانده قواى سواره نظام (قورچى باشى) حکومت کارون (نزدیک شیراز)، فرمانده غلامان سلطنتى (قللّرآقاسى) حکومت گلپایگان (فرمانده تفنگچى باشى) حکومت ابرقوه و فرمانده توپخانه (توپچى باشى) حکومت شفت را در گیلان داشتند. بقیه نواحى عراق عجم از ابتداى قرن یازدهم هجرى به صورت خاصه اداره مى شد. از ایالات بزرگ، حکومت آذربایجان از قرن دهم توأم با یکى از مناصب دولتى بود. حکومت آذربایجان از زمان شاه اسماعیل اول دست کم گاه و بیگاه و بعدها تقریباً به صورت مستمر مخصوص فرمانده کل قوا (امیرالامرا سپهسالار) بود. از قرن یازدهم به بعد حکومت تعداد زیادى از ایالات بزرگ، مخصوص بعضى مناصب دربارى شد.44
پرداخت رشوه جهت انتصاب
از جمله فساد مالى و اخلاقى حکّام صفوى رشوه دادن به منظور گرفتن حکم انتصاب ایالات بود. شاردن درباره پرداخت رشوه به وزرا و سایر امراى دربار به منظور گرفتن شغل مى نویسد که براى گرفتن شغل ناظرى از سرناچارى مى بایست
هدایاى زیاد و گران بهایى به وزیران و خواجه هاى دربار و معشوقه هاى شاه و مخصوصاً به مادرش مى دادند.45
از سوى دیگر حکام ولایات نیز جهت نیل به اهداف خود در ایالت مورد نظر، به وزراى دولت رشوه پرداخت مى کردند.46
اخاذى
از دیگر فسادهایى که حکام دولت صفوى، به ویژه حکّام ولایات و وزرا و خان ها گرفتار آن شده بودند فساد مالى بود. چون این حکّام منصب و مقام ایالتى خویش را با پرداخت پول و رشوه به دست آورده، براى جبران آن چه خرج کرده بودند معمولا به اقدامات مختلفى دست مى زدند که از جمله آن، اخذ مبالغ زیادى از مردم و یا دخل و تصرف در اموال دولت بود. مولف حبیب السیر نیز درباره فساد مالى حکّام و چگونگى ممیزى حساب مى نویسد.47
درباره فساد مالى وزیران و خان هاى عصر صفوى این مورد قابل توجه است که خان ها نیز تعداد سربازانى را که مقرر بود تهیه نمایند کم مى کردند. خان ها با وزیران مى ساختند براى این که از حقوق سربازان سوء استفاده نمایند.48
ظلم و تعدّى ناظر و حاکم
از جمله موارد فساد حاکمان، ظلم و تعدّى حاکمان ایالات و ناظران است که
به دلیل نفوذ در دستگاه هیئت حاکم بوده و با استفاده از اهرم قدرتى که در اختیار داشتند به ظلم و ستم بر زیر دستان و عامه مردم مى پرداختند که بیشترین فشارها و خسارت ها را براى آنان به ارمغان مى آورد، و از سوى دیگر به دلیل همان نفوذ در حکومت، مانع از دست یابى مردم به پادشاه یا طرح شکایت مردم از حاکمان نزد حکّام بالاتر و یا نزد شخص شاه مى شدند. اگرچه هیچ حاکمى حق ندارد که مانع
شکایت مردم از ظلم حاکمان، نزد شاه شود، اما عملا حکّام با تهدید و تشویق، از رسیدن شکایت مردم نزد پادشاه جلوگیرى مى کردند.49
نتیجه گیرى
آن چه گذشت تحقیقى بود درباره بررسى وضعیت تمرکز در اداره امور عمومى در دوران استیلاى صفویان بر مملکت ایران که در آن، روابط مالى و روابط ادارى بررسى شد.
در روابط ادارى به بررسى چگونگى انتصابات، عزل، تشریفات انتصابات، پاداش ها و تشویق ها، تنبیه ها، اختیارات حکّام ایالات و در پایان نظارت و کنترل پرداخته شد و در روابط مالى درآمد و مخارج دولت مرکزى و ایالات بررسى شد.
آن چه در کل مورد توجه مى باشد این است که در دوره صفویه، دولت مرکزى سعى در کاستن نقش ایالات در اداره امور جامعه داشته و سیاست تمرکز را در پیش گرفته بود که این مسئله در زمان حکومت شاهان اخیر بیشتر به چشم مى خورد. در پایان مقاله، نظام ادارى دربار و ایالات مورد نقد و ارزیابى قرار گرفته و اوضاع حکومتى ایران تشریح شد. امید است این تحقیق، نقطه شروعى باشد براى تحقیقاتى که در زمینه نظام ادارى ایران در دوره صفویه صورت مى گیرد.
کتابنامه
28. اسکندر بیگ منشى، عالم آراى عباسى، به تصحیح دکتر محمد اسماعیل رضوانى، بنگاه ترجمه و نشر کتاب.
29. رهربرن، میشایل کلاوس، نظام ایالات در دوره صفویه، ترجمه کیکاووس جهاندارى، بنگاه ترجمه و نشر کتاب، 1357.
30. خواندمیر، حبیب السیر، انتشارات خیام، چاپ سوم، تهران، 1362.
31. شاردن، ژان، سفرنامه شاردن، ترجمه اقبال یغمایى، نشر توس، تهران، چاپ اول، 1374.
32. طاهرى، ابوالقاسم، اداره امور سازمانهاى محلى، مرکز چاپ و انتشارات دانشگاه پیام نور، 1373.
33. عالم آراى شاه اسماعیل، تصحیح اصغر منتظر صاحب، بنگاه نشر و ترجمه کتاب، تهران، 1349.
34. سانسون، سفرنامه سانسون، ترجمه دکتر تقى تفضلى، انتشارات چاپخانه زیبا، تهران، 1346.
35. گرجى ازندریانى، على اکبر، چشم انداز تمرکززدایى در بستر شوراهاى اسلامى، مجله پژوهش، فصلنامه پژوهشکده علوم انسانى و اجتماعى جهاد دانشگاهى، پیش شماره دوم، زمستان 77.
36. مدیر شانه چى، محسن، تمرکزگرایى و توسعه نیافتگى در ایران معاصر، نشر موسسه خدمات فرهنگى رسا، چاپ اول، 1379.
37. واله قزوینى، محمد یوسف، خلد برین، به کوشش میرهاشم محدث، انتشارات میراث مکتوب، تهران، 1379.

--------------------------------------------------------------------------------
1. دانشجوى دکترى رشته مدیریت دولتى.
2. Decentralization.
3. محسن مدیر شانه چى، تمرکزگرایى و توسعه نیافتگى در ایران معاصر، ص 38.
4. ابوالقاسم طاهرى، اداره امور سازمانهاى محلى، ص 75.
5. Federalism.
6. على اکبر گرجى ازندریانى،«چشم انداز تمرکززدایى در بستر شوراهاى اسلامى»، مجله پژوهش، پیش شماره دوم، زمستان 1377،ص 75.
7. سفرنامه شاردن، ج 3، ص 1167.
8. همان، ج 3، ص 1168.
9. سفرنامه سانسون، ص 115.
10. همان، ص 133.
11. رهربرن، نظام ایالات در دوره صفویه، ص 69.
12. همان.
13. همان، ص 74.
14. شاردن، همان، ج 3، ص 1167.
15. رهربرن، همان، ص 138.
16. سانسون، همان، ص 28.
17. همان، ص 114.
18. همان، ص 115.
19. همان، ص 87.
20. همان، ص 119.
21.رهربرن، ص 145 ـ 147.
22. همان، ص 85.
23. همان، ص 86.
24. همان، ص 91.
25. شاردن، همان، ج 3، ص 1219.
26. سانسون، همان، ص 109.
27. همان، ص 26.
28. شاردن، همان، ج 3، ص 1175ـ 1176.
29. سانسون، همان، ص 114 ـ 115.
30. شاردن، همان، ج 3، ص 1168 ـ 1169.
31.شاردن، همان، ج ص، 1176 ـ 1177.
32. اسکندر بیگ منشى، عالم آراى عباسى، ج 1، ص 66.
33. همان، ج 2، ص 808.
34. سانسون، همان، ص 118.
35. براى مطالعه بیشتر ر.ک: محمد یوسف واله قزوینى، خلد برین، ص 150; عالم آراى شاه اسماعیل، ص 347; اسکندربیگ منشى، همان، ج 2، ص 1407 و ص 1157 و شاردن، همان، ج 3، ص 1177.
36. سانسون، همان، ص 118.
37. شاردن، همان، ج 3،ص 1166.
38. شاردن، همان، ج 3، ص 1178 ـ 1179.
39. سانسون، همان، ص 115.
40. رهربرن، همان، ص 203.
41.همان، ص 204.
42. اسکندر بیگ منشى، همان، ج 1، ص 369.
43. شاردن، همان، ج 3، ص 1260.
44. رهربرن، همان ص 43 ـ 44.
45. شاردن، همان، ج 3، ص 1177.
46. اسکندر بیگ منشى، همان، ج 1، ص 343.
47. خواند میر، حبیب السیر، ج 4، ص 595.
48. سانسون، همان، ص 119.
49. شاردن، همان، ج 3، ص 1178.