دموکراسی اکثریت، دموکراسی اقلیت
آرشیو
چکیده
متن
سیاستگذاری در آمریکا چه در حیطه داخلی و چه در قلمرو بین‌المللی، از شفافیت و در عین حال از پیچیدگی خاص خود برخوردار است. فرایند سیاستگذاری به ضرورت الزامات تصریح شده در قانون اساسی از چارچوب مشخص و از مراحل معین بهره‌مند می باشد. فرایند از این روی از وضوح متأثر است که بنیانگذاران جمهوری آن را در قانون اساسی فدرال، بدون کمترین ابهامی بیانگر شدند و به همین سبب به آن ماهیت نهادینه دادند. پس از لحاظ قانونی کاملاً معلوم است که تنها کنگره آمریکا است که مسئول تأمین هزینه‌های مالی است و درجایگاه صاحب کیسه پول در سیستم فدرال قرار دارد.
فرایند سیاستگذاری در ضمن به شدت پیچیده است و برای بسیاری، مخصوصاً کسانی که نگاه تک بعدی به جامعه آمریکا دارند، درک آن به گونه‌ای وسیع دست نیافتنی است. کیفیت حیات در کشور این پیچیدگی را اجتناب‌ناپذیر ساخته است. گروه‌های متعدد، نهادهای گوناگون، ساختارهای متفاوت و افراد مختلفی در شکل دادن به سیاست‌ها نقش دارند. این بدان معناست که حیات بخشیدن به سیاست‌ها جدا از اینکه در چه خصوصی است همیشه و در همه حال گستره وسیعی از عناصر را دخیل می‌سازد. جامعه آمریکا از تنوع قوی، نژادی، اقتصادی، سیاسی، فرهنگی و اجتماعی فزآینده‌ای برخوردار است. این تنوع از زمان استقلال این کشور به وسیله نخبگان کشور به رسمیت شناخته شد و براساس همین درک بود که ساختارهای سیاسی، نهادهای اجتماعی و بنیان‌های اقتصادی شکل گرفتند. این واقعیت که جامعه از تنوع برخوردار است در قانون اساسی و ترکیبات حقوقی جامعه به رسمیت شناخته شده است.
این الزامی سیاسی و در عین حال حقوقی است که حضور گروه‌ها و نهادهای مستقر در جامعه در فرایند سیاستگذاری، طبیعی قلمداد گردد و نه تنها هیچگونه ممانعتی در برابر آن قرار نگیرد، بلکه به انحنای گوناگون تشویق، تسهیل هم گردد. به رسمیت شناختن قانونی این واقعیت به وسیله نخبگان جامعه برخاسته از خصلت پاک و یا ارزش‌های متعال آنان نبود بلکه بازتاب درایت و کیاست سیاسی و از سویی دیگر مهم از تأثیرپذیری آنان از فضای روشنفکرانه حاکم بر انگلستان و فرانسه بود. چون ممانعتی در راه ابراز دیدگاه‌ها و بیان خواست‌ها به وسیله چارچوب‌های متمایز و متعدد در جامعه وجود ندارد. پرواضح می‌گردد که گستره وسیعی در روند سیاستگذاری شرکت فعال و یا نامحسوس داشته باشند. البته باید توجه به این نکته جلب گردد گروه‌هایی که در هر حیطه سیاستگذاری شرکت می‌کنند، یکسان نیستند.
با توجه به نوع موضوع مورد بحث و جدل است که مشخص می‌گردد چه دسته و گروه و یا نهادی در فرایند شرکت می‌کنند. مثلاً در موضوعاتی که در حیطه سیاست خارجی است پرواضح می گردد که نقش معلمان کمرنگ و حضور گروه‌های درگیر در تشکیلات اسلحه‌سازی و تجارت خارجی با توجه به موضوع مورد بررسی، نوع گروهی و یا نهادها و تعداد آنها مشخص می‌شود. با توجه به منافع مادی و روانی و با در نظر گرفتن حساسیت‌هاست که ضرورت و یا عدم ضرورت شرکت در فرایند شکل می‌گیرد. پس این نکته حساس باید درک شود که دموکراسی در آمریکا، دموکراسی اکثریت نیست، بلکه در این کشور دموکراسی مبتنی به «ائتلاف اقلیت‌ها» است. در فرایند سیاستگذاری با توجه به موضوع است که مجموعه‌ای از گروه‌ها گردهم می‌آیند و در راستای تحقق و یا جلوگیری از تدوین سیاست خاصی فعالیت می‌کنند.
اصالت دموکراسی در آمریکا برپایه قبول مقبولیت فعالیت گروه‌ها و دسته‌جات و تشکیلات گوناگون در تلاش بر تأثیرگذاری در شکل‌دادن به سیاست‌ها است. به همین جهت است که در آمریکا از یک‌سو باید از تمرکز مشروعیت و از سویی دیگر از پراکندگی مشروعیت صحبت به میان آورد. مشروعیت در حکومت فدرال تمرکز یافته است و این به معنای آن است که قانون اساسی فدرال از حاکمیت بلامنازع در جامعه برخوردار است. در کنار این تمرکز مشروعیت که در سطح فدرال است، پراکندگی مشروعیت هم به طور موازی وجود دارد. از نظر قانونی این وجاهت وجود دارد که گروهی مختلف از قبیل صاحبان کسب‌وکار کوچک، طرفداران محیط‌زیست و مدافعان دفاع از حقوق زنان در کنار نهادهایی از قبیل رسانه‌ها، فعالیت کنند تا سیاست‌ها به نحوی تدوین گردند که خواست آنان را متجلی کند.
مشروعیت پراکنده است چرا که تمامی کلیت‌ها و افراد از این حق برخوردار هستند که به گونه‌ای که قانون مشخص ساخته است و یا به شکلی که قانون آن را منع نکرده است. برای تحقق آمال و خواست‌های خود ساختارهای سیاستگذاری در سطوح محلی، ایالتی و فدرال را حیطه فعالیت‌ها و تلاش‌های خود قرار دهند. در آمریکا این ائتلاف‌ها به وسیله کلیت‌های متفاوت و مختلف است که در نهایت مشخص می‌سازد چه سیاست‌هایی چه در حوزه داخلی و چه در حیطه خارجی تدوین می‌گردند و به اجرا در می‌آیند. پس هیچگاه نباید به ورطه «بی‌مایگی تئوریک» فرو افتاد و اظهار داشت که یک گروه و یا تشکیلات خاص، مثلاً گروه‌های یهودی و یا صاحبان کمپانی‌های اسلحه‌سازی هستندکه سیاست‌های آمریکا را بنیان می‌گذارند. البته توجه به این موضوع از اهمیت فراوانی برخوردار است که این درک به وجود آید که تمامی گروه‌ها و یا تشکیلات و نهادها از تأثیرگذاری یکسان برخوردار نیستند.
بعضی از گروه‌ها و ساختارها به دلایل عدیده اجتماعی از اعتبار و تأثیرگذاری فزآینده‌تر برخوردار هستند که با توجه به ماهیت حیات در کشور شکل گرفته است. اما در کنار این نکته ضرورت فراوان وجود دارد که این آگاهی به وجود آید که هیچ گروه و یا تشکیلات غیردولتی وجود ندارد که از انحصار فعالیت و یا نفوذ برخوردار باشد. از بطن تعاملات در اجتماع است که اعتبار و پرستیژ و میزان تأثیرگذاری مشخص می‌شود. با توجه به اینکه جامعه به شدت پویا است و مناسبات اجتماعی ارزش‌ها و ساختارها مداوماً در معرض اثرات دگرگونی‌های اقتصادی، تحولات تکنولوژیک و نوآوری‌های فرهنگی هستند. کاملاً واضح و مبرهن است که جایگاه گروه‌های نهادها و تشکیلات و به تبع آن تأثیرگذاری آنان به هیچ وجه دائمی و ثابت نباشد.
با در نظر گرفتن این نکات است که صحبت از نگاه چند بعدی به فرایند سیاستگذاری در آمریکا باید کرد و از جزم‌گرایی تحلیلی و تفسیری خودداری کرد. به لحاظ کیفیت بسیط از یک سوی و تنوع گروهی در آمریکا است که حیات سیاسی در کشور بسیار رقابتی، به‌گونه‌ای وسیع مدت زمان تدوین سیاست‌ها غیرمشخص و نتایج بده و بستان‌ها و دارودسته‌های سیاسی بود و از پیش‌بینی قاطع است. به همین جهت است که نباید به صرف اینکه کنگره در حاکمیت یک حزب خاص است به این نتیجه رسید که آنچه اعضای آن حزب در طول انتخابات بیان کرده‌اند تحقق می‌یابد و یا اینکه سیاست‌هایی را که آنان مخالفت کردند فرصت تحقق را فاقد است.
مکتب انگلیسی نظارت قوای سیاستگذاری
بنیان گذاران ایالات متحده آمریکا در هنگام تدوین قانون اساسی این کشور در سال 1787 نگرشی «دو ریلی» را مبنای چگونگی ماهیت بخشیدن به ساختارهای قدرت در کشور قرار دادند. مکتب فرانسوی «تفکیک قوا» را به شدت مطلوب یافتند و آن را بنیان کار خود قرار دادند. در چارچوب آموزه‌های این مکتب بود که در سه اصل اول قانون اساسی هفت ماده‌ای، به شکلی کاملاًٌ واضع و مشخص وظایف هر قوه را معین کردند و از همه مهم‌تر، به تأیید واقعیات تاریخی، بیان کردند که چه کارهایی را هر قوه‌ای منع از دخالت در آن است. اما آنچه امروزه موجب پویایی و دموکراتیک بودن حیات سیاسی در آمریکا گشته است، موضوع تفکیک قوا نیست؛ چرا که در بسیاری از جوامع این موضوع وجود دارد ولیکن استقلال عمل قوا رعایت نمی‌گردد.
قانون اساسی نوشته شده با این تفکر و ذهن که از تمرکز قدرت جلوگیری گردد. دغدغه اصلی جلوگیری از استبداد یک بخش از ساختار قدرت بود. اما به صرف تفکیک قوا نمی‌توان به طور عملی از تسلط یک قوه و یا بخش به دیگر قوا جلوگیری کرد. حوادثی که در اروپا حادث شده بود این واقعیت را برای بنیان گذاران آمریکا محرز ساخته بود که تمرکز قدرت به معنای قطعی ساختن حیات یافتن استبداد سیاسی و به تبع آن عقب‌ماندگی کشور است. مفهوم دیگری را که بنیان گذاران آمریکا ملحوظ ساخته این نکته بود که باید فضایی را به وجود آورد که به طور قانونی ممانعت از این کرد که قوای مستقل و تفکی شده در انجام وظایف خود کوتاهی کنند و یا اینکه از به انجام رسانیدن بهینه آن قصور کنند. برای تحقق این نگرش بود که آنان به «مکتب انگلیسی» تکیه کرد و «نظارت قوا» را در متن قانون اساسی قرار دادند.
قوای سه‌گانه می‌بایستی به یکدیگر نظارت کنند و در صورتی که قوه‌ای برخلاف مصوبات قانون اساسی اقدام کند و در جهت خلاف آن گام بردارد از آن ممانعت گردد. پس در کنار جلوگیری از تمرکز قدرت، اصل تمرکز مشروعیت شکل گرفت. قاصر بودن قوا از تخطی بودن چالش و ناتوان بودن قوا از نادیده انگاشتن انجام به وظایف تصریح شده، دستیابی به مشروعیت را گریزناپذیر ساخت و بدین روی قوای سه‌گانه مشروعیت خود را نهادینه یافتند. پس متوجه می‌شویم که چرا با وجود اینکه سیاستمداران، قانون گذاران و قضات فدرال متعددی به دلایل خلاف‌کاری حرمت اجتماعی را از دست دادند و حتی محاکمه گشتند ولیکن مشروعیت ساختار قدرت همچنان از صلابت و اعتبار خدشه‌ناپذیری برخوردار بوده است. قانون اساسی که در سال 1789 به تصویب رسید امروزه همچنان معتبر است و از نظر مردم و نخبگان مرجع عالی می باشد.
به دلیل پیاده‌سازی این نگرش دو ریلی بوده است که باید گفت که چرا قانون اساسی آمریکا قدیمی‌ترین قانون اساسی مدون در حال اجرای جهان است. هر قوه‌ای وظیفه خاص خود را دارد و بدین روی از نظر قانونی ضرورتی بر او وجود ندارد که هراسی از دخالت دیگر قوا باشد. در عین حال هر قوه‌ای در جهت تسهیل انجام وظاف خود در صورتی که امکان‌پذیر بیاید سعی می‌کند که از همکاری و نگاه مثبت دیگر قوا بهره‌مند شود. قانون اساسی آمریکا طوری طراحی شده است که قوای سه‌گانه به شکل یک کیک سه لایه باید در نظر گرفته شوند. این کیک سه لایه در عین اینکه از سه قسمت مستقل و مجزا درست شده است، اما برای اینکه این کیک به وجود آید هر سه لایه بر روی یکدیگر قرار دارند و به هم متصل می شوند. پس بدون اینکه هویت هیچ لایه‌ای خدشه‌دار شود تداوم و بقای کیک بستگی به این دارد که سه لایه این کیک سه طبقه به هم گره خورده باشند. با درک این نکته است که سیاست خارجی در آمریکا را باید بررسی کرد و فرایند شکل‌گیری آن را تفسیر کرد.
پیروزی دموکرات‌ها در هر دو خانه کنگره، حیطه قانون‌گذاری را در اختیار آنان قرار داد. بسیاری در کشورهای دیگر که به دلایل متفاوت سیاسی، مسلکی و یا ارزشی مخالف سیاست‌های رئیسجمهور آمریکا بودند. نتایج انتخابات میان‌دوره‌ای قانون‌گذاری را بدون توجه به واقعیات سیاسی جامعه آمریکا آغاز دگرگونی وسیع در سیاست خارجی این کشور و بالاخص در رابطه با بحران عراق قلمداد ساختند. ناآگاهی از عناصر تأثیرگذار بر فرایند شکل‌گیری سیاست خارجی از یک سو و عدم توجه به ساختارها و توجیهات ارزشی ساکنان کاخ سفید، بسیاری را به این سوی سوق داد که صحبت از نهایی شدن شکست سیاست‌های عراقی قوه مجریه کنند.
با توجه به اینکه جوزف بایدن، رئیس کمیته روابط خارجی سنای آمریکا و کارل سوین، رئیس کمیته نیروهای مسلح سنای آمریکا از مخالفان سرسخت حضور نیروهای آمریکایی در عراق می باشند، این نظر به شدت قوت گرفت که جورج دبیلو بوش گریزی جز تسلیم ندارد. این دو کمیته از قوی‌ترین و تأثیرگذارترین کمیته‌ها در سنای آمریکا هستند که در حیطه سیاست خارجی به فعالیت مشغول می‌باشند. با در نظر گرفتن این نکته که دموکرات‌های خواهان کسب مقام ریاست جمهوری هیلاری کلینون، با راک دوباما و جان کری که از سناتورهای تأثیرگذاری می‌باشند و همگی مخالف سیاست‌های کاخ سفید در عراق می باشند، نظریه خروج نیروهای آمریکایی از عراق قوت گرفت.
با وجود اینکه اصولاٌ و غالباً انتخابات کنگره در آمریکا ماهیت محلی دارد و این معضلات و دغدغه‌های ایالتی هستند که شکل‌دهنده جهت رأی شهروندان می‌باشند، اما دموکرات‌ها قادر شدندکه به انتخابات میان‌دوره‌ای سال 2006 خصلتی ملی بدهند. آنان انتخابات را تک‌محوری ساختند و مخالفت با سیاست‌های کاخ سفید در عراق را مبنای فعالیت‌های انتخاباتی تمامی کاندیداهای دموکرات در چهارصد و سی و پنج حوزه انتخاباتی و سی و سه ایالت ساختند. انتخابات رنگ و بوی ملی پیدا کرد و در واقع مجرایی گشت برای اینکه مردم آمریکا به اظهارنظر درخصوص عملکرد کشور در محیط عملیاتی عراق بپردازند. بعد از انتخابات سال 1994 این نخستین‌بار بود که حزبی براساس یک ایده همه‌گیر و فراایالتی و محلی پای به انتخابات گذاشت.
موضوع عراق تمامی موضوعات دیگر را تحت الشعاع قرار داد و برپایه همین استراتژی بود که دموکرات‌ها موفق شدند با وجود اینکه شرایط اقتصادی مطلوب بود، کیفیت آموزش و پرورش ارتقاء یافته بود و نابهنجاری‌های اجتماعی در مقام مقایسه با شش سال پیش کاهش یافته بود به پیروزی دست یابند. ملی نمودن انتخابات از طریق عراقی کردن تمامی مباحثات و تفسیرها که استراتژی انتخاباتی دموکرات‌ها بود منجر به این گشت که این حزب به قدرت در کنگره دست یابد و اکثریت را از آن خود کند. با توجه به اینکه موضوع عراق بود که راه‌گشای آنان به کسب رهبری سنا و سخنگویی مجلس نمایندگان بود پرواضح نمود که این نگاه قوت یابد که باید انتظار سیاست هایی را از جانب کاخ سفید داشت که در تطابق با نظرات اعضای حزب دموکرات حاکم بر کنگره باشد.
پرواضح است که در دو سال اخیر نگرش منفی درخصوص عملکرد آمریکا در عراق به شدت در بین مردم این کشور افزایش یافته است و با سرمایه‌گذاری بر روی این ناخشنودی بود که دموکرات‌ها توانستند اکثریت را در هر دوخانه کنگره به دست آورند. اما اینکه قوه مقننه قادر باشد این سرمایه‌ای را که برپایه آن به قدرت رسید، دست‌مایه قراردهد تا کاخ سفید را مجبور به تغییر سیاست کند، مسئله‌ای کاملاً متفاوت و قلمروی اساساً متمایز است. قانون اساسی آمریکا به‌گونه‌ای تدوین گشته است که به هر قوه‌ای این امکان قانونی داده شده است، که بدون توجه به ارزش‌های سیاسی اعضای دیگر قوا آنچه را برحسب قانون وظیفه او مشخص شده است دنبال کند و آن را پیاده سازد.
البته توجه شود که هزینه‌های مترتب به تلاش برای تدوین و پیاده‌سازی سیاست‌ها در صورتی که مردم آنان را مطلوب نیابند و یا در تعارض با ترجیحات اعضای دیگر قوا باشد به شدت افزایش می‌یابد. پس صرف اینکه دموکرات‌ها به قدرت دست یافتند را نمی‌توان مبنای ضروری برای تغییر سیاست در عراق دانست چرا که تنها این مهم نیست که دموکرات‌ها دارای سرمایه برخاسته از خواست هم سوی مردم با آنان هستند، بلکه چگونگی مدیریت این سرمایه از یک سوی و نظرکاخ سفید درخصوص سیاست‌هایش در عراق است که باید مبنای شکل‌دهنده سیاست‌های عراقی در دوران پس از سقوط جمهوری‌خواهان در کنگره قلمداد شود.
ره یافت شبکه‌ای و سیاستگذاری در عراق
تقسیم وظایف و قوا در آمریکا بر این اساس شکل گرفته است که تمامی وظایف مربوط به قلمرو قانون‌گذاری برعهده کنگره قرار گرفته است. در چارچوب این تقسیم‌بندی، سیاست خارجی قلمرو انحصاری شخص رئیسجمهور و ارگان‌های قوه مجریه است. برهمین اساس که فرمانده کل قوا، شخص رئیسجمهور می‌باشد. برای تحقق سیاست خارجی و دستیابی به اهداف پرواضح است که استفاده از زور در شرایطی الزامی می‌گردد و با توجه به این درک بوده است که نیروهای نظامی به زیر اختیار ساکن کاخ سفید قرار گرفته اند. پس باید به این نکته کلیدی وقوف داشت که حیطه سیاست خارجی انحصاراً اختیار رئیسجمهور می‌باشد.
این بدان معناست که این تنها اوست که از این حق برخوردار است که نیروهای آمریکایی را برای جنگ به خارج از کشور «گسیل کند و یا اینکه دستور خروج آنها را صادر کند. تفاوتی نمی‌کند که اعضای کنگره آمریکا با اقدام او برای گسیل و یا خروج موافق باشند و یا آن را به چالش بگیرند. اعضای دموکرات کنگره آمریکا با وجود اینکه در اکثریت هستند اما هیچگونه چارچوب قانونی را در اختیارندارند که به جورج دبلیو بوش بقبولانند که نیروهای آمریکایی را از عراق خارج کند. جدا از اینکه جوزف بایدل و کارل لوین چند نفر را در مخالفت با سیاست‌های کشور در عراق برای شهادت و اظهارنظر در برابر کمیته‌های مربوطه خود قرار دهند، موضوع عراق در نهایت به وسیله شخص رئیسجمهور جهت می‌یابد. دموکرات‌ها در مجلس نمایندگان موفق شدند که قطعنامه‌ای را به تصویب برسانند که خواهان خروج نیروها از عراق گشت و سیاست‌های جورج دبیلو بوش را به شدت مورد انتقاد قرار داد.
اما کمترین اتفاقی نیفتاد چرا که تمامی قطعنامه‌هایی که در رابطه با نیروهای مسلح در کشور دیگر تدوین گردند الزامی قانونی برای کاخ سفید ایجاد نمی‌کنند. درخصوص خروج نیروهای آمریکایی از عراق در واقع مجلس نمایندگان به «سیاستگذاری سمبولیک» متوسل شده قانوناً مجلس نمایندگان نمی‌تواند الزامی در این خصوص برای جورج دبیلو بوش به وجود آورد. سناتورهای دموکرات نیز در صدد برآمدند که به مانند همتایان خود در مجلس نمایندگان یک چنین قطعنامه‌ای را تصویب کنند، اما به جهت وجود رویه‌های به شدت متفاوت در رابطه با قانون‌گذاری در سنا آنان حتی موفق به تصویب این سیاست سمبولیک هم نشدند. هرچند که بر طبق چارچوب‌های قانونی، کنگره نمی‌تواند رئیسجمهور را ملزم به تغییر سیاست‌هایش در عراق از طریق خروج نیروهای مسلح بکند، اما رئیسجمهور هم نمی‌تواند کاملاً به نادیده انگاشتن خواست اعضای کنگره اقدام کند.
بودجه تمامی فعالیت‌هایی را که قوه مجریه چه در حیطه داخلی و چه در حیطه خارجی انجام می‌دهد به ضرورت قانونی باید به تصویب کنگره برسد. این بدان معناست که هزینه جنگ در عراق و تأمین نیازهای سربازان این کشور باید به وسیله دموکرات، اما در قوه مقننه مشخص و تصویب شود. یک چنین اختیاری بدان معناست که رئیسجمهور باید برای اجرای سیاست‌های عراقی خود به کنگره برای تأمین بودجه مراجعه کند. این یعنی حاکمیت و اهمیت اصل نظارت قوا که برخاسته از مکتب انگلیسی است. قوه مجریه می‌تواند نظرات قوه مقننه را درخصوص عراق نادیده بگیرد، اما برای تأمین هزینه‌های جنگ عراق باید به کنگره مراجعه کند.
اصولاً دو رهیافت درخصوص رابطه کنگره و قوه مجریه در حیطه سیاست خارجی وجود دارد. «رهیافت بیلیاردی» بر این باور است که سیاست خارجی به دور از معادلات داخلی شکل می‌گیرد و کاملاً متأثر از فضای بین‌المللی می‌باشد. در واقع همانگونه که کیفیت توپ‌های بیلیارد تا زمانی که به آنها ضربه نخورد هیچ تأثیری در بازی بیلیارد ندارند، شرایط داخلی هم بی‌تأثیر در حیاث بخشیدن به ماهیت سیاست خارجی است. «رهیافت شبکه‌ای» کاملاً در تعارض با این دیدگاه است.
طرفداران این رهیافت بر این اعتقاد هستند که تنیدگی وسیعی بین ملاحظات و شرایط داخلی و جایگاه بین‌المللی و تعهدات کشور در صحنه جهانی وجود دارد. در واقع شبکه‌ای از تعاملات داخلی و بین‌المللی وجود دارد که در بطن آن سیاست خارجی شکل می‌گیرد. با در نظر گرفتن ماهیت الکترونیک حیات سیاسی در جامعه آمریکا و با درنظرگرفتن چگونگی تقسیم قوا و غیرمتمرکز بودن کیفیت آن و در کنار آن با توجه به جایگاه رفیع این کشور در قلمرو بین‌المللی پرواضح است که برای درک چگونگی شکل‌گیری سیاست خارجی در این جامعه باید به رهیافت شبکه‌ای توجه کرد. با در نظر گرفتن اینکه حق رئیسجمهور است که نیرو به عراق گسیل کند و این نظر اوست که آنها چه زمانی خارج شوند به معنای آن است که او براساس ارزیابی‌های خود از صحنه بین‌المللی و تعریفی که از منافع ملی دارد مشخص می‌سازد که چه سیاستی بهینه است.
در همین چارچوب است که او حتی برخلاف نظر گروه فراحزبی بیکر هامیلتون اقدام کرد. گزارش گروه مطالعه عراق به ریاست جیم بیکر ولی هامیلتون که به دنبال پایان انتخابات میان دوره‌ای انتشار یافت سه محور کلیدی را مطرح ساخت. یکی از محورها که بر آن تأکید فراوان شده بود خروج تمامی نیروهای آمریکایی از عراق بود. این گروه خواهان کاهش تدریجی این نیروها و خروج تمامی آنها در یک مقطع زمانی یکساله شد. با وجود اینکه تمامی دموکرات‌ها نتایج این گزارش را مورد تحسین قرار دادند و بسیاری از مردم و اکثر قریب به اتفاق رسانه‌ها آن را مطلوب یافتند، کاخ سفید کاملاً در جهت عکس رفتار کرد. کاخ سفید اعلام کرد که تا پایان ماه مارچ سال 2007 در جهت ایجاد امنیت در عراق نزدیک به بیست و سه هزار سرباز به نیروهای مستقر یکصدوسی هزار نفری اضافه خواهد کرد.
با اینکه بسیاری اعتقاد داشتند که رئیس مجوز دنبال راه گریز است و این گزارش فراحزبی بهترین فرصت برای اوست ولیکن جورج دبیلو بوش براساس ارزیابی‌های خود و بدون توجه به این گزارش تصمیم گرفت که به افزایش نیروها اقدام کنند. به دلیل اینکه سیاست خارجی قلمرو رئیسجمهور است. باید متوجه شد که مخاطبین او متفاوت از مخاطبین کنگره می‌باشند. او نه تنها باید به ملاحظات داخلی توجه کند و به خواست‌ها و احتمالاً اعتراضات شهروندان توجه کند در عین حال باید به جایگاه جهانی کشور و الزامات بین‌المللی و نظرات دیگر کشورها نگاه خود را معطوف سازد. در رابطه با بحران عراق او پاسخگوی کشورهای منطقه و تعهدات بین‌المللی که در رابطه با رهبران جغرافیاهای دیگر دارد باید باشد. او نه تنها باید به نظر مردم آمریکا توجه کند با چرا که سال آینده آنها به پای صندوق‌های رأی می‌روند و سرنوشت کاندیداهای حزب او را مشخص می‌کنند، بلکه باید به نظرات رهبران کشورهای منطقه خاورمیانه و جهان توجه کند چرا که جایگاه جهانی آمریکا آن را الزامی می‌سازد.
رئیس مجدد دو گروه مخاطب دارد: مخاطبین داخلی و مخاطبین بین‌المللی. اما کنگره آمریکا دغدغه بسیار کمی درخصوص نظرات و دیدگاه‌های کشورهای دیگر دارد. اعضای کنگره آمریکا تنها پاسخگوی مردم آمریکا هستند چه به قدرت رسیدن آنان مبتنی بر کسب و به دست آوردن رأی شهروندان می باشد. اعضای کنگره نیازمند رأی مردم هستند تا بتوانند به کسوت قانون‌گذار در آیند و به همین روی است که ضرورت بسیار کمی برای خود احساس می‌کنند که خود را مشغول دریافتن نظرات رهبران و مردم کشورهای دیگر قرار دهند. مخاطبین اعضای کنگره شهروندان آمریکایی هستند و آنها باید در جهت رضایت آنان بکوشند تا بتوانند رای برای تداوم حضور در قدرت را به دست آوردند. همین مخاطبان در عین اینکه خواهان خروج نیروهای آمریکایی از عراق هستند به هیچ‌وجه راضی به این نیستند که در جهت فشار آوردن به رئیسجمهور، بودجه لازم برای ادامه فعالیت آنان قطع شود.
این موضوع پاشنه آشیل دموکرات‌های مخالف رئیسجمهور است. از یک سو مردم آمریکا می‌خواهند که نیروها خارج شوند و این خواست را کنگره در کنترل دموکرات‌ها بازتاب می‌دهد. اما به لحاظ ماهیت قانون اساسی، کنگره دارای هیچگونه وسیله‌ای نیست که این خواست را به رئیسجمهور تحمیل کند. رئیسجمهور آن کاری را می‌کند که صحیح تشخیص می‌دهد در حالی که به مخالفت وسیع کنگرترقوف دارد. با توجه به اینکه جورج دبیلو بوش بعد از اتمام دوران دوم چهار ساله ریاست‌جمهوریش دیگر نمی‌تواند برای کسب این مقام اقدام کند او تحت فشار انتخاباتی قرار ندارد. این فقدان فشار این فرصت را به او اعطا کرده است که براساس ارزش‌ها و اعتقادات خودش و آنچه از نظر او در عراق باید انجام شود اقدام کند، تحققاً اگر رئیسجمهور در دوره اول زمامداریش بود ولی بایستی برای کسب مقام برای دوره دوم تلاش کند، او به موضوع از زاویه‌ای دیگر و احتمالاً با ارزیابی‌های متفاوت نگاه می‌کرد.
عدم نیاز به کسب رأی شهروندان رئیس مجدد را در موقعیتی قرار داده است که در راستای پیاده‌سازی ارزش‌ها و اعتقاداتش از قدرت مانور وسیع تر برخوردار باشد و این شاید تا حدود زیادی توضیح‌گر این نکته باشد که چرا او تا این حد سیاست‌هایش را با وجود مخالفت‌های فراوان همچنان دنبال می‌کند. در عین اینکه مردم آمریکا خواهان خروج نیروها هستند، علاقه‌مند به تداوم تشخیص بودجه برای نیروها می‌باشند و تنها سلامی که کنگره دارد تا رئیسجمهور را تحت‌فشار بگذارد و فشاری بر او وارد آورد که او نتواند آن را تحمل کند کنترل بودجه ضروری برای نیروهای مسلح است. اما اگر کنگره به قطع بودجه عملیات عراق اقدام کنند، منجر به کاهش قدرت رزمی نیروها و کشتار آنان خواهد شد که مردم به هیچ روی قبول نخواهندکرد. به همین روی است که دموکرات‌هایی که در سلسله مراتب رهبری حزبی هستند و خواهان قطع بودجه برای نیروها هستند نتوانسته‌اند. موفقیت چندانی کسب کنند.
جان مورتا ازپنسیلوانیا که از سربازان کهنه‌کار مجلس نمایندگان است و نقش محوری در مخالفت با سیاست‌های رئیسجمهور در عراق داشت نتوانستند پیشنهاد خود در خصوص قطع بودجه برای ادامه عملیات در عراق و افغانستان را به صحن مجلس بیاورد. دموکرات‌ها برای تحت فشار قراردادن کاخ سفید به تغییر سیاست‌هایش در عراق جدا از قطع بودجه برای عملیات از هیچ ابزار قانونی دیگری برخوردار نیستند و جدا از اینکه آنها چه بگویند و چه بکنند این امکان را ندارند که خروج نیروهای نظامی از عراق را الزامی سازند.
جورج دبیلو بوش به لحاظ جایگاه خود به عنوان رئیس قوه مجری در نهایت از این اختیار برخوردار است که همچنان به جنگ در عراق ادامه دهد و یا اینکه خروج فوری نیروها را اعلام کند. با توجه به اعتقادات و ارزش‌های ساکن کاخ سفید و با در نظر گرفتن الزامات منطقه‌ای و بین‌المللی که دولت کنونی برای خود مشخص نموده است و با در نظرگرفتن اینکه ساکن کاخ سفید تنها کمتر از دو سال دیگر باید دوران بازنشستگی را آغاز کند، این پذیرش باید شکل بگیرد که این کاخ سفید است را در مورد عراق تصمیم می‌گیرد هرچند که کنگره مخالف آن باشد.
پیروزی روحیه بخش دموکرات ها
در سال 2006 بهترین حادثه‌ای که در آمریکا به وقوع پیوست را محققاً جابه‌جایی قدرت در دستگاه مقننه باید مطرح ساخت برای اولین‌بار بعد از 1994 که حزب دموکرات با از دست دادن 52 کرسی در مجلس نمایندگان اکثری را از دست داد این حزب موفق شد حزب جمهوری‌خواه را از اریکه قدرت به زیر بکشد و اکثریت قاطعت را نصیب خود سازد و نانسی پلوسی از کالیفرنیا را به عنوان اولین زن سخنگوی مجلس نمایندگان معرفی کند. آنچه پیروزی دموکرات‌ها در مجلس نمایندگان را اهمیت فزاینده‌تر بخشید، به دست آوردن اکثریت به وسیله آنان در سنای آمریکا بود. با پیروزی در شش ایالت به شدت رقابتی،آنان موفق شدند با کسب 51 کرسی در سنای آمریکا اکثریت را نصیب خود سازند.
فرایند سیاستگذاری در ضمن به شدت پیچیده است و برای بسیاری، مخصوصاً کسانی که نگاه تک بعدی به جامعه آمریکا دارند، درک آن به گونه‌ای وسیع دست نیافتنی است. کیفیت حیات در کشور این پیچیدگی را اجتناب‌ناپذیر ساخته است. گروه‌های متعدد، نهادهای گوناگون، ساختارهای متفاوت و افراد مختلفی در شکل دادن به سیاست‌ها نقش دارند. این بدان معناست که حیات بخشیدن به سیاست‌ها جدا از اینکه در چه خصوصی است همیشه و در همه حال گستره وسیعی از عناصر را دخیل می‌سازد. جامعه آمریکا از تنوع قوی، نژادی، اقتصادی، سیاسی، فرهنگی و اجتماعی فزآینده‌ای برخوردار است. این تنوع از زمان استقلال این کشور به وسیله نخبگان کشور به رسمیت شناخته شد و براساس همین درک بود که ساختارهای سیاسی، نهادهای اجتماعی و بنیان‌های اقتصادی شکل گرفتند. این واقعیت که جامعه از تنوع برخوردار است در قانون اساسی و ترکیبات حقوقی جامعه به رسمیت شناخته شده است.
این الزامی سیاسی و در عین حال حقوقی است که حضور گروه‌ها و نهادهای مستقر در جامعه در فرایند سیاستگذاری، طبیعی قلمداد گردد و نه تنها هیچگونه ممانعتی در برابر آن قرار نگیرد، بلکه به انحنای گوناگون تشویق، تسهیل هم گردد. به رسمیت شناختن قانونی این واقعیت به وسیله نخبگان جامعه برخاسته از خصلت پاک و یا ارزش‌های متعال آنان نبود بلکه بازتاب درایت و کیاست سیاسی و از سویی دیگر مهم از تأثیرپذیری آنان از فضای روشنفکرانه حاکم بر انگلستان و فرانسه بود. چون ممانعتی در راه ابراز دیدگاه‌ها و بیان خواست‌ها به وسیله چارچوب‌های متمایز و متعدد در جامعه وجود ندارد. پرواضح می‌گردد که گستره وسیعی در روند سیاستگذاری شرکت فعال و یا نامحسوس داشته باشند. البته باید توجه به این نکته جلب گردد گروه‌هایی که در هر حیطه سیاستگذاری شرکت می‌کنند، یکسان نیستند.
با توجه به نوع موضوع مورد بحث و جدل است که مشخص می‌گردد چه دسته و گروه و یا نهادی در فرایند شرکت می‌کنند. مثلاً در موضوعاتی که در حیطه سیاست خارجی است پرواضح می گردد که نقش معلمان کمرنگ و حضور گروه‌های درگیر در تشکیلات اسلحه‌سازی و تجارت خارجی با توجه به موضوع مورد بررسی، نوع گروهی و یا نهادها و تعداد آنها مشخص می‌شود. با توجه به منافع مادی و روانی و با در نظر گرفتن حساسیت‌هاست که ضرورت و یا عدم ضرورت شرکت در فرایند شکل می‌گیرد. پس این نکته حساس باید درک شود که دموکراسی در آمریکا، دموکراسی اکثریت نیست، بلکه در این کشور دموکراسی مبتنی به «ائتلاف اقلیت‌ها» است. در فرایند سیاستگذاری با توجه به موضوع است که مجموعه‌ای از گروه‌ها گردهم می‌آیند و در راستای تحقق و یا جلوگیری از تدوین سیاست خاصی فعالیت می‌کنند.
اصالت دموکراسی در آمریکا برپایه قبول مقبولیت فعالیت گروه‌ها و دسته‌جات و تشکیلات گوناگون در تلاش بر تأثیرگذاری در شکل‌دادن به سیاست‌ها است. به همین جهت است که در آمریکا از یک‌سو باید از تمرکز مشروعیت و از سویی دیگر از پراکندگی مشروعیت صحبت به میان آورد. مشروعیت در حکومت فدرال تمرکز یافته است و این به معنای آن است که قانون اساسی فدرال از حاکمیت بلامنازع در جامعه برخوردار است. در کنار این تمرکز مشروعیت که در سطح فدرال است، پراکندگی مشروعیت هم به طور موازی وجود دارد. از نظر قانونی این وجاهت وجود دارد که گروهی مختلف از قبیل صاحبان کسب‌وکار کوچک، طرفداران محیط‌زیست و مدافعان دفاع از حقوق زنان در کنار نهادهایی از قبیل رسانه‌ها، فعالیت کنند تا سیاست‌ها به نحوی تدوین گردند که خواست آنان را متجلی کند.
مشروعیت پراکنده است چرا که تمامی کلیت‌ها و افراد از این حق برخوردار هستند که به گونه‌ای که قانون مشخص ساخته است و یا به شکلی که قانون آن را منع نکرده است. برای تحقق آمال و خواست‌های خود ساختارهای سیاستگذاری در سطوح محلی، ایالتی و فدرال را حیطه فعالیت‌ها و تلاش‌های خود قرار دهند. در آمریکا این ائتلاف‌ها به وسیله کلیت‌های متفاوت و مختلف است که در نهایت مشخص می‌سازد چه سیاست‌هایی چه در حوزه داخلی و چه در حیطه خارجی تدوین می‌گردند و به اجرا در می‌آیند. پس هیچگاه نباید به ورطه «بی‌مایگی تئوریک» فرو افتاد و اظهار داشت که یک گروه و یا تشکیلات خاص، مثلاً گروه‌های یهودی و یا صاحبان کمپانی‌های اسلحه‌سازی هستندکه سیاست‌های آمریکا را بنیان می‌گذارند. البته توجه به این موضوع از اهمیت فراوانی برخوردار است که این درک به وجود آید که تمامی گروه‌ها و یا تشکیلات و نهادها از تأثیرگذاری یکسان برخوردار نیستند.
بعضی از گروه‌ها و ساختارها به دلایل عدیده اجتماعی از اعتبار و تأثیرگذاری فزآینده‌تر برخوردار هستند که با توجه به ماهیت حیات در کشور شکل گرفته است. اما در کنار این نکته ضرورت فراوان وجود دارد که این آگاهی به وجود آید که هیچ گروه و یا تشکیلات غیردولتی وجود ندارد که از انحصار فعالیت و یا نفوذ برخوردار باشد. از بطن تعاملات در اجتماع است که اعتبار و پرستیژ و میزان تأثیرگذاری مشخص می‌شود. با توجه به اینکه جامعه به شدت پویا است و مناسبات اجتماعی ارزش‌ها و ساختارها مداوماً در معرض اثرات دگرگونی‌های اقتصادی، تحولات تکنولوژیک و نوآوری‌های فرهنگی هستند. کاملاً واضح و مبرهن است که جایگاه گروه‌های نهادها و تشکیلات و به تبع آن تأثیرگذاری آنان به هیچ وجه دائمی و ثابت نباشد.
با در نظر گرفتن این نکات است که صحبت از نگاه چند بعدی به فرایند سیاستگذاری در آمریکا باید کرد و از جزم‌گرایی تحلیلی و تفسیری خودداری کرد. به لحاظ کیفیت بسیط از یک سوی و تنوع گروهی در آمریکا است که حیات سیاسی در کشور بسیار رقابتی، به‌گونه‌ای وسیع مدت زمان تدوین سیاست‌ها غیرمشخص و نتایج بده و بستان‌ها و دارودسته‌های سیاسی بود و از پیش‌بینی قاطع است. به همین جهت است که نباید به صرف اینکه کنگره در حاکمیت یک حزب خاص است به این نتیجه رسید که آنچه اعضای آن حزب در طول انتخابات بیان کرده‌اند تحقق می‌یابد و یا اینکه سیاست‌هایی را که آنان مخالفت کردند فرصت تحقق را فاقد است.
مکتب انگلیسی نظارت قوای سیاستگذاری
بنیان گذاران ایالات متحده آمریکا در هنگام تدوین قانون اساسی این کشور در سال 1787 نگرشی «دو ریلی» را مبنای چگونگی ماهیت بخشیدن به ساختارهای قدرت در کشور قرار دادند. مکتب فرانسوی «تفکیک قوا» را به شدت مطلوب یافتند و آن را بنیان کار خود قرار دادند. در چارچوب آموزه‌های این مکتب بود که در سه اصل اول قانون اساسی هفت ماده‌ای، به شکلی کاملاًٌ واضع و مشخص وظایف هر قوه را معین کردند و از همه مهم‌تر، به تأیید واقعیات تاریخی، بیان کردند که چه کارهایی را هر قوه‌ای منع از دخالت در آن است. اما آنچه امروزه موجب پویایی و دموکراتیک بودن حیات سیاسی در آمریکا گشته است، موضوع تفکیک قوا نیست؛ چرا که در بسیاری از جوامع این موضوع وجود دارد ولیکن استقلال عمل قوا رعایت نمی‌گردد.
قانون اساسی نوشته شده با این تفکر و ذهن که از تمرکز قدرت جلوگیری گردد. دغدغه اصلی جلوگیری از استبداد یک بخش از ساختار قدرت بود. اما به صرف تفکیک قوا نمی‌توان به طور عملی از تسلط یک قوه و یا بخش به دیگر قوا جلوگیری کرد. حوادثی که در اروپا حادث شده بود این واقعیت را برای بنیان گذاران آمریکا محرز ساخته بود که تمرکز قدرت به معنای قطعی ساختن حیات یافتن استبداد سیاسی و به تبع آن عقب‌ماندگی کشور است. مفهوم دیگری را که بنیان گذاران آمریکا ملحوظ ساخته این نکته بود که باید فضایی را به وجود آورد که به طور قانونی ممانعت از این کرد که قوای مستقل و تفکی شده در انجام وظایف خود کوتاهی کنند و یا اینکه از به انجام رسانیدن بهینه آن قصور کنند. برای تحقق این نگرش بود که آنان به «مکتب انگلیسی» تکیه کرد و «نظارت قوا» را در متن قانون اساسی قرار دادند.
قوای سه‌گانه می‌بایستی به یکدیگر نظارت کنند و در صورتی که قوه‌ای برخلاف مصوبات قانون اساسی اقدام کند و در جهت خلاف آن گام بردارد از آن ممانعت گردد. پس در کنار جلوگیری از تمرکز قدرت، اصل تمرکز مشروعیت شکل گرفت. قاصر بودن قوا از تخطی بودن چالش و ناتوان بودن قوا از نادیده انگاشتن انجام به وظایف تصریح شده، دستیابی به مشروعیت را گریزناپذیر ساخت و بدین روی قوای سه‌گانه مشروعیت خود را نهادینه یافتند. پس متوجه می‌شویم که چرا با وجود اینکه سیاستمداران، قانون گذاران و قضات فدرال متعددی به دلایل خلاف‌کاری حرمت اجتماعی را از دست دادند و حتی محاکمه گشتند ولیکن مشروعیت ساختار قدرت همچنان از صلابت و اعتبار خدشه‌ناپذیری برخوردار بوده است. قانون اساسی که در سال 1789 به تصویب رسید امروزه همچنان معتبر است و از نظر مردم و نخبگان مرجع عالی می باشد.
به دلیل پیاده‌سازی این نگرش دو ریلی بوده است که باید گفت که چرا قانون اساسی آمریکا قدیمی‌ترین قانون اساسی مدون در حال اجرای جهان است. هر قوه‌ای وظیفه خاص خود را دارد و بدین روی از نظر قانونی ضرورتی بر او وجود ندارد که هراسی از دخالت دیگر قوا باشد. در عین حال هر قوه‌ای در جهت تسهیل انجام وظاف خود در صورتی که امکان‌پذیر بیاید سعی می‌کند که از همکاری و نگاه مثبت دیگر قوا بهره‌مند شود. قانون اساسی آمریکا طوری طراحی شده است که قوای سه‌گانه به شکل یک کیک سه لایه باید در نظر گرفته شوند. این کیک سه لایه در عین اینکه از سه قسمت مستقل و مجزا درست شده است، اما برای اینکه این کیک به وجود آید هر سه لایه بر روی یکدیگر قرار دارند و به هم متصل می شوند. پس بدون اینکه هویت هیچ لایه‌ای خدشه‌دار شود تداوم و بقای کیک بستگی به این دارد که سه لایه این کیک سه طبقه به هم گره خورده باشند. با درک این نکته است که سیاست خارجی در آمریکا را باید بررسی کرد و فرایند شکل‌گیری آن را تفسیر کرد.
پیروزی دموکرات‌ها در هر دو خانه کنگره، حیطه قانون‌گذاری را در اختیار آنان قرار داد. بسیاری در کشورهای دیگر که به دلایل متفاوت سیاسی، مسلکی و یا ارزشی مخالف سیاست‌های رئیسجمهور آمریکا بودند. نتایج انتخابات میان‌دوره‌ای قانون‌گذاری را بدون توجه به واقعیات سیاسی جامعه آمریکا آغاز دگرگونی وسیع در سیاست خارجی این کشور و بالاخص در رابطه با بحران عراق قلمداد ساختند. ناآگاهی از عناصر تأثیرگذار بر فرایند شکل‌گیری سیاست خارجی از یک سو و عدم توجه به ساختارها و توجیهات ارزشی ساکنان کاخ سفید، بسیاری را به این سوی سوق داد که صحبت از نهایی شدن شکست سیاست‌های عراقی قوه مجریه کنند.
با توجه به اینکه جوزف بایدن، رئیس کمیته روابط خارجی سنای آمریکا و کارل سوین، رئیس کمیته نیروهای مسلح سنای آمریکا از مخالفان سرسخت حضور نیروهای آمریکایی در عراق می باشند، این نظر به شدت قوت گرفت که جورج دبیلو بوش گریزی جز تسلیم ندارد. این دو کمیته از قوی‌ترین و تأثیرگذارترین کمیته‌ها در سنای آمریکا هستند که در حیطه سیاست خارجی به فعالیت مشغول می‌باشند. با در نظر گرفتن این نکته که دموکرات‌های خواهان کسب مقام ریاست جمهوری هیلاری کلینون، با راک دوباما و جان کری که از سناتورهای تأثیرگذاری می‌باشند و همگی مخالف سیاست‌های کاخ سفید در عراق می باشند، نظریه خروج نیروهای آمریکایی از عراق قوت گرفت.
با وجود اینکه اصولاٌ و غالباً انتخابات کنگره در آمریکا ماهیت محلی دارد و این معضلات و دغدغه‌های ایالتی هستند که شکل‌دهنده جهت رأی شهروندان می‌باشند، اما دموکرات‌ها قادر شدندکه به انتخابات میان‌دوره‌ای سال 2006 خصلتی ملی بدهند. آنان انتخابات را تک‌محوری ساختند و مخالفت با سیاست‌های کاخ سفید در عراق را مبنای فعالیت‌های انتخاباتی تمامی کاندیداهای دموکرات در چهارصد و سی و پنج حوزه انتخاباتی و سی و سه ایالت ساختند. انتخابات رنگ و بوی ملی پیدا کرد و در واقع مجرایی گشت برای اینکه مردم آمریکا به اظهارنظر درخصوص عملکرد کشور در محیط عملیاتی عراق بپردازند. بعد از انتخابات سال 1994 این نخستین‌بار بود که حزبی براساس یک ایده همه‌گیر و فراایالتی و محلی پای به انتخابات گذاشت.
موضوع عراق تمامی موضوعات دیگر را تحت الشعاع قرار داد و برپایه همین استراتژی بود که دموکرات‌ها موفق شدند با وجود اینکه شرایط اقتصادی مطلوب بود، کیفیت آموزش و پرورش ارتقاء یافته بود و نابهنجاری‌های اجتماعی در مقام مقایسه با شش سال پیش کاهش یافته بود به پیروزی دست یابند. ملی نمودن انتخابات از طریق عراقی کردن تمامی مباحثات و تفسیرها که استراتژی انتخاباتی دموکرات‌ها بود منجر به این گشت که این حزب به قدرت در کنگره دست یابد و اکثریت را از آن خود کند. با توجه به اینکه موضوع عراق بود که راه‌گشای آنان به کسب رهبری سنا و سخنگویی مجلس نمایندگان بود پرواضح نمود که این نگاه قوت یابد که باید انتظار سیاست هایی را از جانب کاخ سفید داشت که در تطابق با نظرات اعضای حزب دموکرات حاکم بر کنگره باشد.
پرواضح است که در دو سال اخیر نگرش منفی درخصوص عملکرد آمریکا در عراق به شدت در بین مردم این کشور افزایش یافته است و با سرمایه‌گذاری بر روی این ناخشنودی بود که دموکرات‌ها توانستند اکثریت را در هر دوخانه کنگره به دست آورند. اما اینکه قوه مقننه قادر باشد این سرمایه‌ای را که برپایه آن به قدرت رسید، دست‌مایه قراردهد تا کاخ سفید را مجبور به تغییر سیاست کند، مسئله‌ای کاملاً متفاوت و قلمروی اساساً متمایز است. قانون اساسی آمریکا به‌گونه‌ای تدوین گشته است که به هر قوه‌ای این امکان قانونی داده شده است، که بدون توجه به ارزش‌های سیاسی اعضای دیگر قوا آنچه را برحسب قانون وظیفه او مشخص شده است دنبال کند و آن را پیاده سازد.
البته توجه شود که هزینه‌های مترتب به تلاش برای تدوین و پیاده‌سازی سیاست‌ها در صورتی که مردم آنان را مطلوب نیابند و یا در تعارض با ترجیحات اعضای دیگر قوا باشد به شدت افزایش می‌یابد. پس صرف اینکه دموکرات‌ها به قدرت دست یافتند را نمی‌توان مبنای ضروری برای تغییر سیاست در عراق دانست چرا که تنها این مهم نیست که دموکرات‌ها دارای سرمایه برخاسته از خواست هم سوی مردم با آنان هستند، بلکه چگونگی مدیریت این سرمایه از یک سوی و نظرکاخ سفید درخصوص سیاست‌هایش در عراق است که باید مبنای شکل‌دهنده سیاست‌های عراقی در دوران پس از سقوط جمهوری‌خواهان در کنگره قلمداد شود.
ره یافت شبکه‌ای و سیاستگذاری در عراق
تقسیم وظایف و قوا در آمریکا بر این اساس شکل گرفته است که تمامی وظایف مربوط به قلمرو قانون‌گذاری برعهده کنگره قرار گرفته است. در چارچوب این تقسیم‌بندی، سیاست خارجی قلمرو انحصاری شخص رئیسجمهور و ارگان‌های قوه مجریه است. برهمین اساس که فرمانده کل قوا، شخص رئیسجمهور می‌باشد. برای تحقق سیاست خارجی و دستیابی به اهداف پرواضح است که استفاده از زور در شرایطی الزامی می‌گردد و با توجه به این درک بوده است که نیروهای نظامی به زیر اختیار ساکن کاخ سفید قرار گرفته اند. پس باید به این نکته کلیدی وقوف داشت که حیطه سیاست خارجی انحصاراً اختیار رئیسجمهور می‌باشد.
این بدان معناست که این تنها اوست که از این حق برخوردار است که نیروهای آمریکایی را برای جنگ به خارج از کشور «گسیل کند و یا اینکه دستور خروج آنها را صادر کند. تفاوتی نمی‌کند که اعضای کنگره آمریکا با اقدام او برای گسیل و یا خروج موافق باشند و یا آن را به چالش بگیرند. اعضای دموکرات کنگره آمریکا با وجود اینکه در اکثریت هستند اما هیچگونه چارچوب قانونی را در اختیارندارند که به جورج دبلیو بوش بقبولانند که نیروهای آمریکایی را از عراق خارج کند. جدا از اینکه جوزف بایدل و کارل لوین چند نفر را در مخالفت با سیاست‌های کشور در عراق برای شهادت و اظهارنظر در برابر کمیته‌های مربوطه خود قرار دهند، موضوع عراق در نهایت به وسیله شخص رئیسجمهور جهت می‌یابد. دموکرات‌ها در مجلس نمایندگان موفق شدند که قطعنامه‌ای را به تصویب برسانند که خواهان خروج نیروها از عراق گشت و سیاست‌های جورج دبیلو بوش را به شدت مورد انتقاد قرار داد.
اما کمترین اتفاقی نیفتاد چرا که تمامی قطعنامه‌هایی که در رابطه با نیروهای مسلح در کشور دیگر تدوین گردند الزامی قانونی برای کاخ سفید ایجاد نمی‌کنند. درخصوص خروج نیروهای آمریکایی از عراق در واقع مجلس نمایندگان به «سیاستگذاری سمبولیک» متوسل شده قانوناً مجلس نمایندگان نمی‌تواند الزامی در این خصوص برای جورج دبیلو بوش به وجود آورد. سناتورهای دموکرات نیز در صدد برآمدند که به مانند همتایان خود در مجلس نمایندگان یک چنین قطعنامه‌ای را تصویب کنند، اما به جهت وجود رویه‌های به شدت متفاوت در رابطه با قانون‌گذاری در سنا آنان حتی موفق به تصویب این سیاست سمبولیک هم نشدند. هرچند که بر طبق چارچوب‌های قانونی، کنگره نمی‌تواند رئیسجمهور را ملزم به تغییر سیاست‌هایش در عراق از طریق خروج نیروهای مسلح بکند، اما رئیسجمهور هم نمی‌تواند کاملاً به نادیده انگاشتن خواست اعضای کنگره اقدام کند.
بودجه تمامی فعالیت‌هایی را که قوه مجریه چه در حیطه داخلی و چه در حیطه خارجی انجام می‌دهد به ضرورت قانونی باید به تصویب کنگره برسد. این بدان معناست که هزینه جنگ در عراق و تأمین نیازهای سربازان این کشور باید به وسیله دموکرات، اما در قوه مقننه مشخص و تصویب شود. یک چنین اختیاری بدان معناست که رئیسجمهور باید برای اجرای سیاست‌های عراقی خود به کنگره برای تأمین بودجه مراجعه کند. این یعنی حاکمیت و اهمیت اصل نظارت قوا که برخاسته از مکتب انگلیسی است. قوه مجریه می‌تواند نظرات قوه مقننه را درخصوص عراق نادیده بگیرد، اما برای تأمین هزینه‌های جنگ عراق باید به کنگره مراجعه کند.
اصولاً دو رهیافت درخصوص رابطه کنگره و قوه مجریه در حیطه سیاست خارجی وجود دارد. «رهیافت بیلیاردی» بر این باور است که سیاست خارجی به دور از معادلات داخلی شکل می‌گیرد و کاملاً متأثر از فضای بین‌المللی می‌باشد. در واقع همانگونه که کیفیت توپ‌های بیلیارد تا زمانی که به آنها ضربه نخورد هیچ تأثیری در بازی بیلیارد ندارند، شرایط داخلی هم بی‌تأثیر در حیاث بخشیدن به ماهیت سیاست خارجی است. «رهیافت شبکه‌ای» کاملاً در تعارض با این دیدگاه است.
طرفداران این رهیافت بر این اعتقاد هستند که تنیدگی وسیعی بین ملاحظات و شرایط داخلی و جایگاه بین‌المللی و تعهدات کشور در صحنه جهانی وجود دارد. در واقع شبکه‌ای از تعاملات داخلی و بین‌المللی وجود دارد که در بطن آن سیاست خارجی شکل می‌گیرد. با در نظر گرفتن ماهیت الکترونیک حیات سیاسی در جامعه آمریکا و با درنظرگرفتن چگونگی تقسیم قوا و غیرمتمرکز بودن کیفیت آن و در کنار آن با توجه به جایگاه رفیع این کشور در قلمرو بین‌المللی پرواضح است که برای درک چگونگی شکل‌گیری سیاست خارجی در این جامعه باید به رهیافت شبکه‌ای توجه کرد. با در نظر گرفتن اینکه حق رئیسجمهور است که نیرو به عراق گسیل کند و این نظر اوست که آنها چه زمانی خارج شوند به معنای آن است که او براساس ارزیابی‌های خود از صحنه بین‌المللی و تعریفی که از منافع ملی دارد مشخص می‌سازد که چه سیاستی بهینه است.
در همین چارچوب است که او حتی برخلاف نظر گروه فراحزبی بیکر هامیلتون اقدام کرد. گزارش گروه مطالعه عراق به ریاست جیم بیکر ولی هامیلتون که به دنبال پایان انتخابات میان دوره‌ای انتشار یافت سه محور کلیدی را مطرح ساخت. یکی از محورها که بر آن تأکید فراوان شده بود خروج تمامی نیروهای آمریکایی از عراق بود. این گروه خواهان کاهش تدریجی این نیروها و خروج تمامی آنها در یک مقطع زمانی یکساله شد. با وجود اینکه تمامی دموکرات‌ها نتایج این گزارش را مورد تحسین قرار دادند و بسیاری از مردم و اکثر قریب به اتفاق رسانه‌ها آن را مطلوب یافتند، کاخ سفید کاملاً در جهت عکس رفتار کرد. کاخ سفید اعلام کرد که تا پایان ماه مارچ سال 2007 در جهت ایجاد امنیت در عراق نزدیک به بیست و سه هزار سرباز به نیروهای مستقر یکصدوسی هزار نفری اضافه خواهد کرد.
با اینکه بسیاری اعتقاد داشتند که رئیس مجوز دنبال راه گریز است و این گزارش فراحزبی بهترین فرصت برای اوست ولیکن جورج دبیلو بوش براساس ارزیابی‌های خود و بدون توجه به این گزارش تصمیم گرفت که به افزایش نیروها اقدام کنند. به دلیل اینکه سیاست خارجی قلمرو رئیسجمهور است. باید متوجه شد که مخاطبین او متفاوت از مخاطبین کنگره می‌باشند. او نه تنها باید به ملاحظات داخلی توجه کند و به خواست‌ها و احتمالاً اعتراضات شهروندان توجه کند در عین حال باید به جایگاه جهانی کشور و الزامات بین‌المللی و نظرات دیگر کشورها نگاه خود را معطوف سازد. در رابطه با بحران عراق او پاسخگوی کشورهای منطقه و تعهدات بین‌المللی که در رابطه با رهبران جغرافیاهای دیگر دارد باید باشد. او نه تنها باید به نظر مردم آمریکا توجه کند با چرا که سال آینده آنها به پای صندوق‌های رأی می‌روند و سرنوشت کاندیداهای حزب او را مشخص می‌کنند، بلکه باید به نظرات رهبران کشورهای منطقه خاورمیانه و جهان توجه کند چرا که جایگاه جهانی آمریکا آن را الزامی می‌سازد.
رئیس مجدد دو گروه مخاطب دارد: مخاطبین داخلی و مخاطبین بین‌المللی. اما کنگره آمریکا دغدغه بسیار کمی درخصوص نظرات و دیدگاه‌های کشورهای دیگر دارد. اعضای کنگره آمریکا تنها پاسخگوی مردم آمریکا هستند چه به قدرت رسیدن آنان مبتنی بر کسب و به دست آوردن رأی شهروندان می باشد. اعضای کنگره نیازمند رأی مردم هستند تا بتوانند به کسوت قانون‌گذار در آیند و به همین روی است که ضرورت بسیار کمی برای خود احساس می‌کنند که خود را مشغول دریافتن نظرات رهبران و مردم کشورهای دیگر قرار دهند. مخاطبین اعضای کنگره شهروندان آمریکایی هستند و آنها باید در جهت رضایت آنان بکوشند تا بتوانند رای برای تداوم حضور در قدرت را به دست آوردند. همین مخاطبان در عین اینکه خواهان خروج نیروهای آمریکایی از عراق هستند به هیچ‌وجه راضی به این نیستند که در جهت فشار آوردن به رئیسجمهور، بودجه لازم برای ادامه فعالیت آنان قطع شود.
این موضوع پاشنه آشیل دموکرات‌های مخالف رئیسجمهور است. از یک سو مردم آمریکا می‌خواهند که نیروها خارج شوند و این خواست را کنگره در کنترل دموکرات‌ها بازتاب می‌دهد. اما به لحاظ ماهیت قانون اساسی، کنگره دارای هیچگونه وسیله‌ای نیست که این خواست را به رئیسجمهور تحمیل کند. رئیسجمهور آن کاری را می‌کند که صحیح تشخیص می‌دهد در حالی که به مخالفت وسیع کنگرترقوف دارد. با توجه به اینکه جورج دبیلو بوش بعد از اتمام دوران دوم چهار ساله ریاست‌جمهوریش دیگر نمی‌تواند برای کسب این مقام اقدام کند او تحت فشار انتخاباتی قرار ندارد. این فقدان فشار این فرصت را به او اعطا کرده است که براساس ارزش‌ها و اعتقادات خودش و آنچه از نظر او در عراق باید انجام شود اقدام کند، تحققاً اگر رئیسجمهور در دوره اول زمامداریش بود ولی بایستی برای کسب مقام برای دوره دوم تلاش کند، او به موضوع از زاویه‌ای دیگر و احتمالاً با ارزیابی‌های متفاوت نگاه می‌کرد.
عدم نیاز به کسب رأی شهروندان رئیس مجدد را در موقعیتی قرار داده است که در راستای پیاده‌سازی ارزش‌ها و اعتقاداتش از قدرت مانور وسیع تر برخوردار باشد و این شاید تا حدود زیادی توضیح‌گر این نکته باشد که چرا او تا این حد سیاست‌هایش را با وجود مخالفت‌های فراوان همچنان دنبال می‌کند. در عین اینکه مردم آمریکا خواهان خروج نیروها هستند، علاقه‌مند به تداوم تشخیص بودجه برای نیروها می‌باشند و تنها سلامی که کنگره دارد تا رئیسجمهور را تحت‌فشار بگذارد و فشاری بر او وارد آورد که او نتواند آن را تحمل کند کنترل بودجه ضروری برای نیروهای مسلح است. اما اگر کنگره به قطع بودجه عملیات عراق اقدام کنند، منجر به کاهش قدرت رزمی نیروها و کشتار آنان خواهد شد که مردم به هیچ روی قبول نخواهندکرد. به همین روی است که دموکرات‌هایی که در سلسله مراتب رهبری حزبی هستند و خواهان قطع بودجه برای نیروها هستند نتوانسته‌اند. موفقیت چندانی کسب کنند.
جان مورتا ازپنسیلوانیا که از سربازان کهنه‌کار مجلس نمایندگان است و نقش محوری در مخالفت با سیاست‌های رئیسجمهور در عراق داشت نتوانستند پیشنهاد خود در خصوص قطع بودجه برای ادامه عملیات در عراق و افغانستان را به صحن مجلس بیاورد. دموکرات‌ها برای تحت فشار قراردادن کاخ سفید به تغییر سیاست‌هایش در عراق جدا از قطع بودجه برای عملیات از هیچ ابزار قانونی دیگری برخوردار نیستند و جدا از اینکه آنها چه بگویند و چه بکنند این امکان را ندارند که خروج نیروهای نظامی از عراق را الزامی سازند.
جورج دبیلو بوش به لحاظ جایگاه خود به عنوان رئیس قوه مجری در نهایت از این اختیار برخوردار است که همچنان به جنگ در عراق ادامه دهد و یا اینکه خروج فوری نیروها را اعلام کند. با توجه به اعتقادات و ارزش‌های ساکن کاخ سفید و با در نظر گرفتن الزامات منطقه‌ای و بین‌المللی که دولت کنونی برای خود مشخص نموده است و با در نظرگرفتن اینکه ساکن کاخ سفید تنها کمتر از دو سال دیگر باید دوران بازنشستگی را آغاز کند، این پذیرش باید شکل بگیرد که این کاخ سفید است را در مورد عراق تصمیم می‌گیرد هرچند که کنگره مخالف آن باشد.
پیروزی روحیه بخش دموکرات ها
در سال 2006 بهترین حادثه‌ای که در آمریکا به وقوع پیوست را محققاً جابه‌جایی قدرت در دستگاه مقننه باید مطرح ساخت برای اولین‌بار بعد از 1994 که حزب دموکرات با از دست دادن 52 کرسی در مجلس نمایندگان اکثری را از دست داد این حزب موفق شد حزب جمهوری‌خواه را از اریکه قدرت به زیر بکشد و اکثریت قاطعت را نصیب خود سازد و نانسی پلوسی از کالیفرنیا را به عنوان اولین زن سخنگوی مجلس نمایندگان معرفی کند. آنچه پیروزی دموکرات‌ها در مجلس نمایندگان را اهمیت فزاینده‌تر بخشید، به دست آوردن اکثریت به وسیله آنان در سنای آمریکا بود. با پیروزی در شش ایالت به شدت رقابتی،آنان موفق شدند با کسب 51 کرسی در سنای آمریکا اکثریت را نصیب خود سازند.
تبلیغات
