بررسی یک عمل حقوقی: «ابلاغ مصوبات» با تاکید بر کاربرد آن در نیروهای مسلح
چکیده
متن
اداره ی امور کشور و حکومت در دو بُعد: 1) حاکمیت، حقوق اساسی و حفظ اقتدار و تمامیت ارضی 2) ارائه ی خدمات بخش های متعدد «دولت(1)» به مردم و مدیریت و بهبود این خدمات در کلیه ی نظام¬های سیاسی مستلزم فراهم نمودن ساختارها و سازوکارهای اجرایی، برنامه ریزی، تصمیم گیری، تصمیم سازی و بالأخره حقوقی می‌باشد.
ابلاغ «مصوبات(2)» که بیشتر در «حقوق اداری» از آن سخن به میان می‌آید، یکی از مکانیزم¬ها و روش¬های اعمال حاکمیت، اداره ی امور کشور، اصلاح نظام اداری، دعوت به قانون¬مداری و بالأخره اجرای «عدالت» در جامعه و بخش¬های متعدد حکومت است.
در این مقاله، «ابلاغ مصوبات» یک «عمل حقوقی(3)» تلقی شده است؛ زیرا معتقدیم که با توجه به تعریف عمل حقوقی مبنی بر این که «عملی که از روی قصد واقع شود و اثر یا آثار حقوقی و قانونی بر آن مترتب باشد»، ابلاغ مصوبات نیز یک عمل حقوقی است و از این اصطلاح نه به¬عنوان یک «فرضیه»، بلکه به عنوان یک «نظریه» و قاعده ی اثبات شده یاد شده است.
هر چند در زمینه ی ابلاغ، اعلان و انتشار قوانین و مقررات، قواعد عمومی در قانون مدنی و اساسی وجود داشته و در نظام قضایی (کیفری و مدنی) نیز قواعد خاصی در زمینه ی ابلاغ اسناد قضایی و ابلاغ حکم دادگاه (رأی) وجود دارد، لکن در حیطه ی اداره و اِعمال فرماندهی و هدایت صحیح، هم چنین در راستای انجام مطلوب مأموریت نیروهای مسلح نظام مقدس جمهوری اسلامی ایران، با توجه به ضرورت «سلسله مراتب» سازمانی، عمل حقوقی ابلاغ مصوبات، علاوه¬بر اشتراک در تشریفات و قواعد عمومی فوق¬الاشاره از ویژگی¬های خاص و قواعد اختصاصی برخوردار است که توجه به این قواعد و بستر سازی کارشناسی، ستادی و اجرایی مناسب در زمینه ی پیاده سازی قواعد مذکور، قطعاً درساماندهی و انجام مطلوب مأموریت¬ها مؤثر خواهد بود.
مبحث اول: شناسایی مفهوم «ابلاغ(4)»
1. تعریف لغوی:
ابلاغ از ریشه «ب، ل، غ» و به معنی «بَلَغَ» از باب «اِفعال» است.
در فرهنگ لاروس چنین آمده است:(5)
أبْلَغَ اِبلاغاً اِلیه: به او رسانید و ابلاغ کرد، بَلَغَ: وصل الیه، أبْلَغَ إلیه: أوْصَلَهُ و یقال بَلَّغَ عَنْهُ الرسالهُ إلی القوم: أوصْلَها إلیه.
البلاغ جمع بلاغات: الإسم مِنَ الابلاغ، أی الایصال، الوصول إلی الشیء المطلوب.
با توجه به معانی فوق، ابلاغ در لغت به معنی رساندن چیزی (خبر یا سند یا... ) به کسی می‌باشد.
2. تعریف اصطلاحی:
1- ابلاغ در دادرسی مدنی:
«رساندن یک سند رسمی خواه از اوراق دعوی باشد خواه از اوراق لازم الاجرای احکام یا اجرا اسناد لازم الاجرای و غیره به اطلاع شخص یا اشخاص معیّن، با رعایت تشریفات قانونی مخصوص»(6)
1- ابلاغ قانونی یا عادی:
«هرگونه ابلاغی که مطابق مقررات قانون بوده ولی به¬صورت ابلاغ واقعی نباشد، اصطلاحاً ابلاغ قانونی یا عادی نامیده می‌شود.»(7)
2- ابلاغ واقعی:
«ابلاغ به شخص محکوم علیه یا به طور کلی ابلاغ به شخصی که غرض از ابلاغ، اطلاع دادن به اوست یا وکیل او»(8)
3- ابلاغ وزارتی:
«(حقوق اداری)، هدایت ادارات و مأموران وزارتخانه ها و مراقبت کارهای آنان در اختیار وزیر است و بلکه تکلیف اوست؛ اگر این اختیار یا تکلیف مربوط به مورد خاص باشد، دستور وزیر را ابلاغ وزارتی و دستور وزارتی و حکم وزارتی نامند... »(9)
4- ابلاغ مصوبات:
با عنایت به تعاریف فوق و مستفاد از مواد قانونی مرتبط، مراد از «ابلاغ مصوبات» در این مقاله:رساندن قوانین، اساس نامه ها، آیین نامه ها، تصویب نامه¬ها، دستورالعمل¬ها و مصوبات مجلس، هیأت دولت، و مراجع ذی¬صلاح از طریق رئیس جمهور به وزارتخانه ها، سازمان¬ها، دستگاه¬های اجرایی- قضایی و مجریان جهت اجرا می‌باشد.
مبحث دوم: مبانی ابلاغ مصوبات
3. مبانی قانونی عام:
1_ اصل قانون اساسی:
رئیس جمهور موظف است مصوبات مجلس یا نتیجه ی همه پرسی را پس از طی مراحل قانونی و ابلاغ به وی امضا کند و برای اجرا در اختیار مسئولان بگذارد.»
2_ ذیل اصل یکصد و سی و هشتم قانون اساسی:
«...، تصویب نامه ها و آیین نامه‌های دولت و مصوبات کمیسیون¬های مذکور در این اصل، ضمن ابلاغ برای اجرا به اطلاع رئیس مجلس شورای اسلامی می‌رسد تا در صورتی¬که آن¬ها را بر خلاف قوانین بیابد با ذکر دلیل برای تجدید نظر به هیأت وزیران بفرستد.»
3_ ماده (1) قانون مدنی:
مصوبات مجلس شورای اسلامی و نتیجه¬ی همه پرسی پس از طی مراحل قانونی به رئیس جمهور ابلاغ می‌شود.
رئیس جمهور باید ظرف مدت پنج روز آن¬را امضا و به مجریان ابلاغ نماید و دستور انتشار آن را صادر کند و روزنامه ی رسمی موظف است ظرف مدت 72 ساعت پس از ابلاغ منتشر نماید.
تبصره ـ در صورت استنکاف رئیس جمهور از امضا یا ابلاغ در مدت مذکور در این ماده به دستور رئیس مجلس شورای اسلامی، روزنامه رسمی موظف است ظرف مدت 72 ساعت مصوبه را چاپ و منتشر نماید.»
4_ ماده «2» قانون مدنی:
« قوانین 15 روز پس از انتشار، در سراسر کشور لازم الاجرا است: مگر آن که در خود قانون، ترتیب خاصی برای موقع اجرا مقرر شده باشد.»
4. مبانی ابلاغ در آیین دادرسی:
مبانی ابلاغ در سیستم دادرسی و قضایی متعدد است که جهت آشنایی اجمالی با موضوع به تعدادی از این مبانی اشاره می‌شود.
1_ اصل سی و دوم قانون اساسی:
هیچ کس را نمی‌توان دستگیر کرد، مگر به حکم و ترتیبی که قانون معین می‌کند. در صورت بازداشت، موضوع اتهام باید با ذکر دلایل بلافاصله کتباً به متهم ابلاغ و تفهیم شود و حداکثر ظرف مدت بیست و چهار ساعت پرونده¬ی مقدماتی به مراجع صالحه¬ی قضایی ارسال و مقدمات محاکمه در اسرع وقت فراهم گردد، متخلّف از این اصل طبق قانون،مجازات می‌شود.»
2_ اصل یکصد و شصت و نهم قانون اساسی:
هیچ فعلی یا ترک فعلی به استناد قانونی که بعد از آن وضع شده است، جرم محسوب نمی‌شود.»
3_ ماده (302) قانون آیین دادرسی دادگاه¬های عمومی و انقلاب در امور مدنی مصوب 21/01/79(10):
«هیچ حکم یا قراری را نمی‌توان اجرا نمود، مگر این که به صورت حضوری و یا به¬صورت دادنامه یا رونوشت گواهی شده¬ی آن، به طرفین یا وکیل آنان ابلاغ شده باشد.
تبصره: چنان چه رأی دادگاه غیابی بوده و محکوم علیه مجهول¬المکان باشد، مفاد رأی به وسیله ی آگهی در یکی از روزنامه¬های کثیر الانتشار مرکز یا محلّی، با هزینه خواهان برای یک¬بار به محکوم علیه ابلاغ خواهد شد. تاریخ انتشار آگهی، تاریخ ابلاغ رأی محسوب می‌شود.»
5. مبانی ابلاغ مصوبات در نیروهای مسلح
1_ بند (ی)ماده(4) قانون تشکیل وزارت دفاع مصوب 68:
«... ابلاغ قوانین و مصوبات هیأت وزیران از طریق ستاد کل به نیروهای نظامی... »
2_ بند (4) تدبیر مقام معظم فرماندهی کل قوا در گردش کار مورخ 02/02/69:
«وزارت دفاع یک نسخه از قوانین و مقررات، مصوبات و تصویب نامه های مجلس و دولت را به ستاد فرماندهی کل قوا جهت ابلاغ به ارتش و سپاه ارسال دارد. »
3_ بند (5) تدبیر مقام معظم فرماندهی کل قوا در گردش کار مورخ 02/02/69:
«ستاد کل فرماندهی کل قوا یک نسخه از آیین نامه ها، دستور العمل¬ها و مقرراتی را که در اجرای قوانین و مقررات و مصوبات مجلس و دولت تدوین و به نیروهای نظامی جهت اجرا ابلاغ می‌نماید، جهت آگاهی و انطباق با اصل قانون مربوط، به وزارت دفاع ارسال می‌دارد. »
مبحث سوم: بررسی حقوقی « ابلاغ مصوبات »
6. حق توشیح و ابلاغ مصوبات
همان¬گونه که در مبحث دوم ذکر شد، امضا و ابلاغ قوانین، مصوبات و...، حقی است که قانون گذار به شخص رئیس جمهور اعطاء نموده و جزو اختیارات ایشان تلقی می‌شود.
سؤالی که در اینجا قابل طرح است این است که آیا اختیار رئیس جمهوری در این خصوص تشریفاتی است یا خیر ؟
به¬عبارت دیگر آیا رئیس جمهور در اعمال حق قانونی خود اختیار دارد یا اجبار ؟
آیا رئیس جمهور می‌تواند از امضا و ابلاغ مصوبات سر باز زند و ممانعت به¬عمل آورد ؟
پاسخ به سؤالات فوق مستلزم بررسی فلسفه ی"حق توشیح و ابلاغ مصوبات » در نظام¬های حقوقی و حقوق اساسی کشورها است.(11)
اصولاً اعطای چنین امتیازی به رئیس جمهور و قوه ی مجریه،جهت وارسی مصوبات مبنی بر رعایت تشریفات مقرر در قانون اساسی جهت تصویب یک قانون و مصوبه است.
«توشیح قانون ممکن است اجباری یا اختیاری باشد توشیح اجباری آن است که حکومت نتواند از امضای قانون خودداری نموده و در نتیجه اجرای آن را متوقف سازد، لکن در توشیح اختیاری دولت می‌تواند از امضای قانون خودداری نموده و در نتیجه اجرای آن را متوقف سازد.
بدیهی است در شق اخیر دولت می‌تواند با استفاده از این اختیار بطور مؤثری اقدامات پارلمان را کنترل کند. در برخی از رژیم¬ها توشیح قانونی باید ظرف مدت معینی انجام شود ولی در برخی دیگر این امر مقید به زمان نیست، بلکه حکومت هر موقع بخواهد می‌تواند آن را توشیح و به موقع اجرا بگذارد.»(12)
در نظام حقوقی جمهوری اسلامی ایران با توجه به مفاد اصل یکصد و بیست و سوم قانون اساسی، هم چنین تعیین مدت پنج روز جهت ابلاغ مصوبات توسط رئیس جمهور در ماده (1) قانون مدنی، رئیس جمهور موظف و مجبور به اعمال حق خود مبنی بر توشیح و امضا مصوبات است و این حق بیشتر جنبه ی تشریفاتی داشته و وی نمی‌تواند از ابلاغ و اجرای مصوبات جلوگیری نماید.
7. دامنه و قلمروی ابلاغ مصوبات:
هدف از ابلاغ و انتشار قوانین، افزایش اطلاعات و آگاهی دادن به مردم در خصوص «حقوق» و «تکالیف» آنان، هم چنین تبیین حقوق و وظایف اشخاص حقوقی و دستگاه¬های اجرایی و قضایی است.از این¬رو بعد از ابلاغ و انتشار در روزنامه ی رسمی و گذشت مهلت مقرر [15روز]، قاعده¬ی « جهل به قانون رافع مسئولیت نمی‌باشد » حاکم است و مصوبات، لازم الاجرا می‌باشند.
نکته¬ای که به لحاظ دامنه ی قلمروی ابلاغ مصوبات حائز اهمیت است، این است که آیا امضای قوانین، ابلاغ جهت اجرا و انتشار در روزنامه ی رسمی، منحصر به قوانین به معنای خاص (مصوبات مجلس شورای اسلامی) است یا مشمول قانون به مفهوم عام (قوانین، آیین نامه های اجرایی، تصویب نامه ها متعلق به مجلس و دولت و... ) نیز می‌شود ؟
در این زمینه حقوق دانان وحدت نظر ندارند. برخی بر این باورند «درج تصویب¬نامه ها و آیین نامه¬ها و... در روزنامه ی رسمی قانوناً الزامی نیست و دولت در این مورد آزادی عمل دارد... . »(13)
اصل یکصد و بیست و سوم قانون اساسی و مفاد ماده (1) قانون مدنی می‌تواند پشتوانه ی استدلالی و تحکیم نظریه فوق قرار گیرد.
دکتر کاتوزیان از دیگر علمای برجسته ی علم حقوق نیز با بررسی اجمالی موضوع و تأکید بر لزوم اعلان و انتشار تصمیم های قوه ی مجریه و «قبح عقاب بلابیان»، رعایت تشریفات قانونی انتشار این¬گونه مصوبات را ضروری نمی‌داند.(14)
در مقابل بعضی دیگر از علمای حقوق اداری معتقدند: «مفهوم انتشار قانون بسیار گسترده تر از این مفهوم [قوانین مصوب مجلس] بوده و همه‌ی مصوبه های لازم الاجرا را در بر می‌گیرد که یک مقام صلاحیت دار در حدود صلاحیتش می‌گذارد» و در این مورد رأی وحدت روّیه از «هیأت عمومی دیوان عالی کشور» به شماره و تاریخ 765-11/3/34 صادر شده که انتشار همه ی مصوبه های لازم الاجرا را الزامی دانسته است و نیز به تصمیم تبصره (2) «تصویب نامه ی راجع به تاریخ لازم الاجرا شدن مصوبات هیأت وزیران موضوع اصل یکصد و سی وهشتم و سایر قوانین » مصوب 24/04/1366 هیأت وزیران: «مصوباتی که علاوه بر دستگاه¬های اجرایی و کارکنان آن برای سایر مردم حق و تکلیف ایجاد نماید 15 روز پس از انتشار در روزنامه ی رسمی جمهوری اسلامی ایران لازم الاجرا است...»(15)
به¬عقیده حقیر با توجه به مفاد ذیل اصل یکصد و سی و هشتم قانون اساسی، مفاد مواد (1)، (2) و (3) قانون مدنی در خصوص مکانیزم حقوقی ابلاغ اجرایی مصوبات توسط رئیس دولت مبنی بر ابلاغ به روزنامه ی رسمی جهت انتشار، و لازم ¬الاجرا شدن مصوبات بعد از انقضاء 15 روز از انتشار و از طرفی دامنه ی صلاحیت هیأت وزیران و بعضی از مراجع ذی صلاح از قبیل شورای عالی انقلاب فرهنگی، شورای عالی اداری، مجمع تشخیص مصلحت نظام و...، نظریه ی دوم مبنی بر شمولیّت قلمروی ابلاغ به کلیه ی مصوبات [اعم از مجلس و... ] به واقع نزدیک¬تر است و با نظام حقوقی ما نیز سازگاری دارد؛ زیرا بر اساس رویّه و عرف، به¬غیر از بخش نامه ها و دستور العمل¬های اجرایی داخلی سازمان ها سایر مصوبات اعم از قوانین، آیین نامه¬های اجرایی آرای وحدت رویه، مصوبات مراجع خاص، عهدنامه‌ها، موافقت نامه‌ها، و...، همگی در روزنامه ی رسمی منتشر می‌گردد.
8. تفاوت ابلاغ و اعلان مصوبات
با توجه به تعریف اصطلاحی «ابلاغ» مصوبات مندرج در بند (2) مبحث اول، ابلاغ مصوبه صرف نظر از رعایت سلسله مراتب در دستگاه¬های اجرایی کشور، جنبه آمریّت و الزام دارد.
به¬عبارت دیگر وزارتخانه ها، سازمان ها و دستگاه¬های اجرایی تنها در صورت ابلاغ رسمی مصوبات از طرف رئیس جمهور [طبق مفاد اصول (123) و (138) ماده (1) قانون مدنی ] یا به وسیله ی رئیس مجلس شورای اسلامی، در صورت استنکاف رئیس جمهور از امضا یا ابلاغ مصوبات [برابر تبصره ماده (1) قانون مدنی ]، ملزم به اجرا و اعمال آن در دستگاه های و ادارات تحت امر می‌باشند. لکن در صورت عدم ابلاغ از سوی دو مرجع مذکور پیش بینی شده توسط قانون گذار و صرف اعلان و انتشار مصوبات از طریق سایر مجاری غیر قانونی و غیر رسمی به لحاظ مکانیزم حقوقی ابلاغ، از قبیل سخنرانی ها، جراید، مطبوعات، صدا و سیما و...، نمی‌تواند مورد استناد مسئولین در سازمان های دولتی به عنوان مبنای عمل کرد و اجرا قرار گیرد، بلکه قدر مسلم اقدامات اجرایی منوط به توشیح و ابلاغ مصوبات توسط مقامات ذی¬صلاح می‌باشد.
سؤالی که ممکن است به ذهن متبادر شود، این است که با عنایت به مفاد مادتین (2) و(3) قانون مدنی، انتشار مصوبات در روزنامه ی رسمی به لحاظ حقوقی ابلاغ تلقی می‌شود یا اعلان ؟
توضیح این که آیا قبل از ابلاغ مصوبه توسط رئیس جمهور، امکان نشر آن در روزنامه رسمی وجود دارد ؟ و آیا با فرض چنین اقدامی انتشار آن، برای مراجع و دستگاه های مرتبط جنبه ی لازم الاجرا [ابلاغ] دارد یا صرف آگاهی [اعلان] است؟
در پاسخ به این کنکاش حقوقی، به نظر می‌رسد رابطه ی انتشار مصوبات در روزنامه ی رسمی و ابلاغ همان مصوبه توسط رئیس جمهور، رابطه ی عموم و خصوص مطلق است از این رو هر مصوبه¬ای صرفاً زمانی در روزنامه ی رسمی منتشر خواهد شد که قبلاً عمل حقوقی امضا و ابلاغ درخصوص آن به عمل آمده باشد.(16)
به عبارت دیگر مرحله ی ابلاغ مصوبه به لحاظ زمانی و تقّدم و تأخر قبل از مرحله ی انتشار در روزنامه ی رسمی است و روزنامه ی رسمی اصولاً مجاز به انتشار مصوبات قبل از ابلاغ نمی‌باشد. در این زمینه مفاد ماده (1) قانون مدنی فصل الخطاب است، در این ماده قانون گذار تصریح نموده است:«مصوبات مجلس شورای اسلامی... پس از طی مراحل قانونی به رئیس جمهور ابلاغ می‌شود. رئیس جمهور باید ظرف مدت پنج روز آن را امضا و به مجریان ابلاغ نماید و دستور انتشار آن را صادر کند و روزنامه ی رسمی موظف است ظرف مدت 72 ساعت پس از ابلاغ منتشر نماید »
نتیجه این که با توجه به مکانیزم و ضوابط مقرر، انتشار مصوبات در روزنامه ی رسمی لاجرم و قدر مسلّم به تبع ابلاغ مقام ذی¬صلاح می‌باشد و به لحاظ حقوقی «ابلاغ» تلقی می‌گردد و نه «اعلان». از این رو پس از گذشت 15 روز از انتشار قوانین [حسب مفاد ماده (2) قانون مدنی ]، مصوبات مذکور در سراسر کشور لازم الاجرا می‌باشد.
9. آثار حقوقی ابلاغ مصوبات
1_ لازم الاجرا بودن قوانین
حقوق دانان(17) امضا و ابلاغ قوانین را از «مسائل حقوق اساسی» و انتشار آن را در زمره ی مباحث «نظریه ی عمومی قوانین» می‌دانند. در توضیح و بررسی تفاوت ابلاغ و اعلان [مندرج در بند 9]، یکی از ویژگی¬های اختصاصی ابلاغ مصوبات، لازم¬الاجرا ء بودن آن ذکر شد. به¬عبارت دیگر قوانین صرفاً پس از امضا و ابلاغ رئیس جمهور به صورت قاعده ی قابل اجرا ظاهر می‌شود و دستگاه¬های اجرایی و قضایی و آحاد مردم مکلف به رعایت آن می‌شوند.
در تأیید این مطالب یکی از اساتید علم حقوق بیان می‌کند:
«لزوم امضای قوانین ناشی از اصل جدایی قوه مقننه و اجراییه است. قوه ی مقننه صلاحیت وضع قانون را دارد ولی نمی‌تواند آن را اجرا کند یا دستوری در این باب بدهد؛ پس رئیس جمهور باید به عنوان رئیس قوه مجریه، فرمان اجرای آن را صادر کند...، معنی دیگر امضای قانون این است که رئیس دولت اعلام می‌کند که قانون بر طبق اصول اساسی به تصویب رسیده است و از این پس همه باید از آن اطاعت کنند(18)»
از مهم¬ترین آثار حقوقی «ابلاغ مصوبات»، لازم الاجرا بودن آن است و پس از ابلاغ مصوبه، نه تنها دستگاه¬های اجرایی و قضایی بلکه سایر اشخاص حقیقی و حقوقی نیز نمی‌توانند از اجرای آن ممانعت به¬عمل آورند و یا این که خود را نسبت به آن « جاهل» قلمداد نمایند؛ زیرا بر اساس قواعد حقوقی «جهل به قانون رافع مسئولیت نیست »، بلکه عدم اجرای آن مستوجب مجازات و اقدامات تنبیهی است.
در سیاق آیات قرآن کریم نیز به این معنا اشاره شده است و واژه «بَلِّغْ» یا «أُبَلِّغُ» در بردارنده ی دو جنبه ی کاملاً الزامی و آمرانه برای ابلاغ کننده و ابلاغ شونده است و این جنبه‌ها با کمی تأمل در نظام حقوق اساسی ما نیز ساری و جاری است.
در آیات کریمه « یا أیّها الرّسولُ بَلّغْ ما أُنْزِلَ الیک مِنْ رَبّکَ و إن لَمْ تَفْعَلْ فَما بَلّغْتَ رِسَالَتَهُ»(19)
و«أُبَلَّغُکُمْ رِسالاتِ ربّی و أنَا لَکُمْ ناصِحٌ أَمینٌ»(20)، ضمن این که پیامبر عظیم الشأن اسلام، موظف به ابلاغ پیام، حکم و رسالت الهی به مردم است، مردم نیز متعاقباً موظّف و مکلّف به انجام و اجرای حکم الهی هستند و تخطی یا سرپیچی از آن مستوجب عقاب است.
خلاصه ی کلام آن که یکی از آثار لاینفک «ابلاغ مصوبات»، ضرورت، آمریّت و الزام نسبت به اجرای آن ها در دستگاه¬های اجرایی ـ قضایی و عموم مردم است، هم چنان که، مقامات ذی صلاح برای ابلاغ مصوبات در صورت تأخیر یا استنکاف از ابلاغ، مسئول جبران زیان¬هایی هستند که در اثر اهمال یا استنکاف از وظایف قانونی و حاکمیّتی به اشخاص حقیقی یا حقوقی وارده شده است.
2_ نظارت بر قانون (قانون رسی)
از دیگر آثار حقوقی ابلاغ مصوبات، فراهم نمودن زمینه ی قانون رسی و نظارت بر اجرای دقیق، صحیح و به موقع مصوبات توسط دستگاه¬های اجرایی و برخی از نهادها و سازمان های تخصصی نظیر سازمان بازرسی کل کشور و دیوان محاسبات عمومی می‌باشد.
بر اساس قاعده ی دوجانبه تأثیر و تأثّر حق و تکلیف، اصولاً زمانی می‌توان انتظار اجرای صحیح و وفق ضوابط یک موضوعی را داشت (به¬عنوان تکلیف) که قبلاً تصمیمات اداری و اعمال حقوقی، در بستر خود مورد ابلاغ قرار گرفته باشد.
در این مقوله، مقدمه، بستر و لازمه¬ی امر مهم، حیاتی و پالاینده ی «قانون رسی»، «ابلاغ مصوبات» است. قطعاً با اعمال نظارت¬های قانونی و بررسی نفوذ و اجرای دقیق مصوبات در حوزه های متعدد اجتماع و حکومت، ضمن این که نارسایی¬ها و خلأهای قانونی شناسایی می‌شوند، کاستی¬ها، تقصیرات، اهمالات و ناکارآمدی برخی از مدیران و مسئولان و صاحبان اختیار در بخش¬های متعدد حاکمیت، آشکار می‌گردد و در دراز مدّت با اصلاح ضوابط نارسا و معیوب، هم چنین انتصاب مسئولین قانونمند، جامعه به سوی تحقّق «عدالت» حرکت خواهد کرد.
3_ ارزیابی مصوبات
با ابلاغ اجرایی مصوبات به نهادهای اجرایی و قضایی و پیاده سازی و اجرا آن¬ها مکانیزم ارزیابی و سنجش قوانین و مصوبات نیز فعال می‌شود؛زیرا تا یک مصوبه در عمل و در مقام اجرا قرار نگیرد، ارزیابی آن امکان پذیر نیست.
هر چند مصوبات اعم از قوانین مصوب مجلس برابر قانون اساسی به لحاظ عدم مغایرت با شرع و قانون اساسی [در خصوص مصوبات مجلس] و به لحاظ عدم مغایرت با نصوص قانون [در خصوص مصوبات هیأت وزیران]، مورد ارزیابی شورای نگهبان و مجلس شورای اسلامی (حسب مورد) قرار می‌گیرد، لکن برخی از نارسایی¬ها، معایب، اجمالات، تعارضات قانونی و مشکلات اجرایی صرفاً در زمان اجرای قوانین بروز می‌کند و هویدا می‌شود.
مصوبات ابلاغی در حین اجرا مورد ارزیابی مراجع اجرایی در دستگاه¬ها و سازمانهای مختلف، دادرسان، دیوان¬عالی کشور و دیوان عدالت اداری قرار می‌گیرد و در هر مورد چنان چه نقصی مشاهده گردد از مجاری تخصصی و تعبیه شده در سیستم حقوقی کشور قابل رفع خواهد بود.
مبحث چهارم: قواعد حقوقی ابلاغ مصوبات در نیروهای مسلح
10. رعایت سلسله مراتب سازمانی در ابلاغ مصوبات
برابر اصول یکصد و بیست و سوم و یکصد و سی و هشتم قانون اساسی، هم چنین ماده (1) قانون مدنی، رئیس جمهور ضمن ابلاغ مصوبات به مجریان و روزنامه ی رسمی، یک نسخه نیز به وزارت دفاع و پشتیبانی نیروهای مسلح ابلاغ می‌کند.
به لحاظ ساختار نیروهای مسلح و وظایف و اختیارات فرماندهی کل قوا و مقام معظم رهبری مصرح در اصل یکصد و دهم قانون اساسی به عنوان فرماندهی کل نیروهای مسلح، اعلان جنگ و صلح و بسیج نیروها و عزل و نصب و قبول استعفای فرماندهان عالی نیروهای نظامی و انتظامی و طبق تصریح قانون گذار در سال 68 و تدبیر مقام معظم فرماندهی کل قوا در سال 69، ابلاغ قوانین و مصوبات در نیروهای مسلح از طریق ستاد کل نیروهای مسلح در سلسله مراتب سازمانی امکان¬پذیر است.
بر این اساس رئیس جمهور نمی‌تواند رأساً قوانین و مصوبات را به سازمان¬های نیروهای مسلّح ابلاغ کند، بلکه وظیفه ی ابلاغ در این مقوله از وزارت دفاع و پشتیبانی نیروهای مسلح نیز سلب گردیده و صرفاً متوجه ی ستاد کل نیروهای مسلح می‌باشد.
11. بررسی حقوقی وظیفه ی ستاد کل ن.م در ابلاغ مصوبات
نکته ای که بررسی و تبیین حقوقی آن حائز اهمیّت است، این است که با توجه به صراحت نصوص قانونی و تدبیر مقام معظم فرماندهی کل قوا مبنی بر وظیفه ی ستاد فرماندهی کل قوا در خصوص ابلاغ مصوبات به نیروهای مسلح، آیا این ستاد می‌تواند از ابلاغ خودداری نماید یا خیر؟ به¬عبارت دیگر آیا إعمال وظیفه ابلاغ اجباری است یا اختیاری؟
به¬دلیل مشابهت زیاد این بحث با بند 6 مبحث سوم موضوع «حق توشیح و ابلاغ مصوبات» و وحدت مناط موجود، در پاسخ می‌توان گفت همان¬گونه که رئیس جمهور نمی‌تواند از ابلاغ مصوبات خودداری نماید،بالتّبع ابلاغ مصوبات توسط آن ستاد نیز اجباری است.
نکته ی مهم در این موضوع وجود حسّاسیّت و ملاحظات خاص نظامی - امنیتی نیروهای مسلح و وحدت فرماندهی آن-ها، هم چنین تابعّیت آن¬ها از فرماندهی معظم کل قوا در کلیه ی امور است و قدر مسلّم قانون گذار با توجه به این امر مهم، مکانیزم ابلاغ مصوبات در نیروهای مسلح را از سایر ارکان حکومت استثناء نموده و مقیّد به ابلاغ ستاد کل نموده است.
از این رو به نظر می‌رسد، ستاد کل نیروهای مسلح در انجام وظیفه ی قانونی خود مکلّف است و صرفاً زمانی می‌تواند از ابلاغ مصوبات به سازمان¬های نیروهای مسلح خودداری نماید یا از اجرا آن¬¬ها ممانعت به¬عمل آورد که مستند به تدبیر و اوامر مقام معظم فرماندهی کل قوا باشد و یا این که به استقلال نیروهای مسلح و وحدت فرماندهی کل نیروهای مسلح مذکور در اصل یکصد و دهم قانون اساسی خلل وارد نماید.
12. تزاحم مبانی ابلاغ در نیروهای مسلّح با مفاد ماده (2) قانون مدنی
برابر ماده (2) اصلاحی قانون مدنی مصوب 29/8/48:(21) «قوانین 15 روز پس از انتشار در سراسر کشور لازم الاجراست، مگر آن که در خود قانون ترتیب خاصی برای موقع اجرا مقرر شده باشد». ماده (3) قانون مدنی در تکمیل ماده (2) و توضیح مرجع انتشار قانون مقرر می‌دارد: «انتشار قوانین باید در روزنامه ی رسمی به عمل آید.»
در بند (8) مبحث سوم، ضمن استدلال حقوقی عنوان شد، انتشار مصوبات در روزنامه ی رسمی قدر متیقّن به تبع ابلاغ آن¬ها توسط مقام ذی¬صلاح صورت می‌گیرد و به لحاظ حقوقی ابلاغ تلقی می‌شود و پس از گذشت 15 روز لازم الاجراست.
از طرفی برابر بند (ی) ماده (4) قانون تشکیل وزارت دفاع مصوب سال 68 و تدابیر مقام معظم فرماندهی کل قوا در سال 69، ابلاغ مصوبات به نیروهای مسلح صرفاً از طریق ستاد کل نیروهای مسلح امکان¬پذیر است.
با دقّت در مبانی قانونی فوق الاشاره، سؤالاتی قابل طرح است. آیا بند (ی) ماده (4) قانون تشکیل وزارت دفاع خاص و ماده (2) قانون مدنی عام است ؟ آیا با وجود انتشار مصوبات در روزنامه ی رسمی تا قبل از ابلاغ آن¬ها توسط ستاد کل نیروهای مسلح با وجود انقضای 15 روز از تاریخ انتشار روزنامه ی رسمی، قابلیت اجرایی در نیروهای مسلّح را ندارد و به طور کلی ماده (2) قانون مدنی شامل نیروهای مسلح نمی‌شود؟ مبنای رفتار سازمانی، برنامه¬ریزی¬های اداری و پرداختی های مالی سازمان¬های نیروهای مسلح با انقضای 15 روز از انتشار رسمی یک مصوبه و عدم ابلاغ ستاد کل چیست ؟ آیا در مراجع اداری، اجرایی و قضایی خارج از نیروهای مسلّح با وجود انتشار رسمی یک مصوبه و لزوم اجرای مفاد آن و وظایف و حقوق و تعهدات مستقیم و غیر مستقیم نیروهای مسلّح در آن مصوبه، می‌توان به بند (ی) ماده (4) قانون تشکیل وزارت دفاع اشاره نمود و به استناد عدم ابلاغ توسط ستاد کل نیروهای مسلّح از انجام وظایف، ایفای تعهّدات و پیگیری و تأمین حقوق سازمان و کارکنان، امتناع ورزید؟ در فرض پیشین مبنای استناد و اعلام و به عبارتی اثبات عدم ابلاغ از سوی ستاد کل در مواجهه با سایر دستگاه¬ها چیست ؟
سئوالات مطروحه و ابهامات مشابه از موارد «تزاحم حقوقی» مکانیزم ابلاغ مصوبات در نیروهای مسلّح و سایر بخش¬های کشور است و در راستای إیفای مطلوب مأموریت نیروهای مسلّح باید مورد موشکافی، کنکاش حقوقی و ارائه ی راه¬کار و پاسخ منطقی قرار گیرد.
به لحاظ تقّدم و تأخّر، مبانی ابلاغ در نیروهای مسلح مؤخّر بر ماده (2) قانون مدنی است، لکن به لحاظ عام و خاص بودن قوانین، ماده (2) قانون مدنی عام و بند (ی) ماده ی (4) قانون تشکیل وزارت دفاع، قاعده ی خاص است و نمی‌تواند ماده (2) قانون مدنی را از هر جهت نسخ کند و فقط اجرای حکم آن را در مورد نیروهای مسلح منع می‌کند؛به عبارت دیگر مبانی قانونی ابلاغ در نیروهای مسلح «مخصّص» حکم عام مندرج در ماده (2) قانون مدنی می‌باشد.(22) بدون شک استدلال فوق در درون سازمان¬های نیروهای مسلّح با توجه به جایگاه و موقعیّت برتر، سلسله مراتبی و مهم ستاد کل نیروهای مسلح و لزوم هماهنگی هر چه بیشتر فیمابین سازمان های نیروهای مسلّح، وحدت فرماندهی و استقلال نیروهای مسلح در تابعیّت فرماندهی معظم کل قوا، امری است منطقی، منطبق با قواعد حقوقی و مورد پذیرش، ولی در مواجهه با سایر دستگاه¬های حاکمیّت، ابهامات مربوط به چگونگی رفتار سازمانی و عمل کرد نیروهای مسلح کماکان به قوّت خود باقیست؛
به عنوان مثال چنان چه طی مصوبات منتشره در روزنامه ی رسمی مأموریت یا وظیفه ی خاصی در زمینه ی «امداد و نجات» یا «مقابله با حوادث غیر مترقّبه» بر عهده ی نیروی مقاومت بسیج گذاشته شود و ستاد کل نیروهای مسلح نیز مصوبات مذکور را جهت اجرا ابلاغ ننماید یا با تأخیر اقدام به ابلاغ نماید و همین¬طور در مورد سایر مصوبات ناظر بر تعرفه های درمانی، امور مهندسی، ترابری، ضوابط مالی و اعتباری، مناقصه و...، تکلیف نیروهای مسلّح چه خواهد بود ؟
به نظر می‌رسد هر چند بند (ی) ماده (4) قانون تشکیل وزارت دفاع مبنای خاص ابلاغ در درون سازمان¬های نیروهای مسلّح محسوب می‌شود ولی در تعامل با سایر مراجع اجرایی و قضایی امکان استناد به بند (ی) ماده (4) قانون مذکور در صورت عدم ابلاغ به نیروهای مسلح یا تأخیر در ابلاغ وجود ندارد، مگر آن که در زمان مقرر 15 روزه از انتشار مصوبات در روزنامه ی رسمی، ستاد کل نیروهای مسلح کتباً دستور عدم اجرای برخی از مصوبات را به دستگاه¬های نیروهای مسلح ابلاغ نماید والاّ ناهماهنگی در این زمینه موجب اخلال در اداره ی امور کشور خواهد شد.
از آن جایی¬که نیروهای مسلّح بخش مهمی از حاکمیّت محسوب می‌گردند،در مواقع سکوت ستاد کل نیروهای مسلح در خصوص مصوبات ابلاغی توسط رئیس جمهور و منتشره توسط روزنامه ی رسمی قطعاً بر اساس قاعده ی «الجَمْعُ مَهْما أمْکَنُ اولی»، بعد از انتشار مصوبات در روزنامه ی رسمی، در مواجهه و تعامل سازمان¬های نیروهای مسلّح با نهادهای اجرایی و قضایی، این مصوبات لازم الاجرا می‌باشند.
13. مکانیزم کاربردی و پیشنهادی ابلاغ مصوبات در نیروهای مسلّح
با توجه به تفاوت قواعد حقوقی ابلاغ مصوبات در دو بخش کشوری و لشکری، در راستای تأکیدات مقام معظم فرماندهی کل قوا در زمینه ی قانون¬مداری و به جهت کارآمد نمودن شیوه ی معمول در ابلاغ مصوبات، هم چنین استفاده ی بهینه و مؤثر نیروهای مسلح از نظام حقوقی ابلاغ مصوبات در سایر دستگاه¬های اجرایی ـ قضایی و انجام مطلوب مأموریت¬های محوله ی قانونی در تعامل و ارتباط با مراجع خارج از نیروهای مسلّح، مکانیزم زیر به عنوان کلام آخر در این پژوهش، پیشنهاد می‌گردد تا ان¬شاءالله با استفاده از نظرات سایر متخصّصین و مسئولین امر در نیروهای مسلح، شاهد اجرای بهینه و هماهنگ مصوبات در سازمان های نیروهای مسلّح باشیم.
1_ وزارت دفاع و پشتیبانی نیروهای مسلّح موظف گردد حداکثر به مدّت دو روز از ابلاغ مصوبات توسط رئیس جمهور به آن وزارتخانه، مصوبات مربوط را به ستاد کل نیروهای مسلح جهت ابلاغ ارسال نماید.
2_ ستاد کل نیروهای مسلح موظّف شود، حداکثر طی مدت چهار روز از تاریخ دریافت مصوبات ارسالی توسط وزارت دفاع و پشتیبانی نیروهای مسلّح، نسبت به بررسی آن ها، انطباق با تدابیر مقام معظم فرماندهی کل قوا و عدم مبانیت با استقلال نیروهای مسلح و اصل یکصد و دهم قانون اساسی و ابلاغ اجرایی مصوبات در صورت انطباق با تدابیر و ابلاغ به عدم اجرا در صورت عدم انطباق با تدابیر در سازمان¬های نیروهای مسلح اقدام نماید.
3_ ستادهای هر یک از سازمان¬های نیروهای مسلّح مکلّف شوند تا نسبت به ابلاغ مصوبات به رده های تابعه در سلسله مراتب ستاد کل نیروهای مسلّح حداکثر طی مهلت دو روز اقدام نمایند.
4_ آن دسته از مصوباتی که اجرای آن ها در سازمان¬های نیروهای مسلح مستلزم تأمین اعتبار و یا هماهنگی¬های خاص و پیش¬بینی ساز و کارهای لازم از جمله تدوین دستورالعمل اجرایی و بومی سازی است، قبل از ابلاغ در گروه¬های کارشناسی معیّن در ستاد کل نیروهای مسلح مورد بررسی قرار گیرد و مع¬الوصف به لحاظ زمان ابلاغ، در مهلت مقرر در بند (2) ابلاغ گردد، ضمن این که ضروری است به¬صورت مشخّص اجرای آن¬ها منوط به طی هماهنگی¬های لازم و ابلاغ دستورالعمل¬های اجرایی شود.
5_ در متن ابلاغیه ی ستاد کل نیروهای مسلح تصریح گردد: «مصوبات پیوست جهت اجرا، ابلاغ می‌گردد و صحّت اجرای آن¬ها مبنای قانون¬رسی (نظارت بر قانون) خواهد بود.»
مهلت های مذکور در بندهای (1) و (2) الزام آور تلقّی گردد و در صورت سکوت، عدم ابلاغ یا تأخیر در ابلاغ توسط ستاد کل نیروهای مسلح و یا عدم ارسال به موقع توسط وزارت دفاع، به جهت رفع بلاتکلیفی سازمان¬های نیروهای مسلح در مواجهه با قوانین جدید التصویب و تعبیه ی ضمانت اجرا و سازو کارهای کنترلی و حقوقی لازم، مفاد ماده (2) قانون مدنی مبنی بر لازم الاجرا بودن قوانین 15 روز پس از انتشار در روزنامه ی رسمی، در نیروهای مسلح ساری و جاری گردد. توضیح این که چنان چه مراجع عالی نیروهای مسلح پس از ابلاغ ریاست جمهوری در مهلت های مقرر در بند های فوق نسبت به مصوبات جدید التّصویب حول سه محور 1) ابلاغ اجرایی 2) ابلاغ به عدم اجرا 3) منوط شدن اجرا به ابلاغ مجدد دستور العمل اجرایی اقدام نمایند، توأم با انتشار روزنامه ی رسمی و انقضا 15 روز از تاریخ انتشار مصوبات، قطعاً نیروهای مسلح نیز به تکالیف قانونی، حقوقی و سازمانی خود واقف خواهند بود.
مأخذ:
1_ قرآن کریم
2_ جعفری لنگرودی، دکتر محمد جعفر، ترمینولوژی حقوق، گنج دانش، چاپ ششم.
3_ الرّاغب ، الاصفهانی، مفردات الفاظ القرآن ، انتشارات دار القلم، بیروت ،چاپ اول .
4_ جر ، خلیل ، فرهنگ لاروس، ج اول، چاپخانه سپهر، تهران، چاپ دوم، ترجمه ی: سید حمید طبیبیان.
5_ قانون اساسی
6_ قانون آیین دادرسی دادگاه های عمومی و انقلاب در امور مدنی
7_ قانون مدنی
8_ کاتوزیان، ناصر، مقدمه ی علم حقوق و مطالعه در نظام حقوقی ایران، شرکت انتشار، چاپ چهاردهم.
9_ مؤتمنی ، حقوق اداری، ج اول، متن منتشره توسط دانشگاه امام صادق(ع).
10_ ابوالحمد، عبدالحمید، حقوق اداری ایران، تهران، انتشارات توس، چاپ ششم.
11_ مدنی، سید جلال الدیّن، حقوق اساسی و نهادهای سیاسی ایران، نشر همراه، چاپ اول.
پی¬نوشت¬ها:
1_ منظور از دولت به معنی عام مشتمل بر کلیه ی بخش های حاکمیت موجود در سه قوّه ی مقننه، مجریه و قضاییه می‌باشد.
2_ مراد از «مصوبات»، کلیه ی تصمیمات حکومتی و دولتی است که بیشتر تحت عنوان«مقررات» از آن یاد می‌شود و اعم از قوانین مصوب مجلس شورای اسلامی، آیین نامه ها و تصویب نامه های هیأت وزیران و سایر مصوبات مراجع ذی¬صلاح است.
3_ حعفری لنگرودی، دکتر محمد جعفر، ترمینولوژی حقوق، گنج دانش، چاپ ششم، ص 472.
« عمل حقوقی:Acte juridique الف ـ هر عملی که از روی قصد واقع شود و اثر قانونی داشته باشد...، عمل حقوقی در این معنی اختصاص به حقوق مدنی ندارد، بنابر این تصمیمات اداری ... نیز عمل حقوقی محسوب است... و نیز تصمیمات قانون گذاری در ضمن وضع قانون یا تصویب نامه یا آیین نامه عمل حقوقی است.
ب ـ هر عمل ناشی از قصد انشاء که در این¬صورت مخصوص حقوق مدنی است.
ج ـ هر عمل حقوقی در یک معنی بسیار وسیع عبارت است از هر عملی (ترک یا فعل) که موضوع یک اثر قانونی باشد... »
4_ برای اطلاع و وقوف به معنای لغوی ابلاغ و مشتقات (بَلَغ) در قرآن، مراجعه شود به کتاب مفردات الفاظ القرآن، تألیف الرّاغب الاصفهانی، انتشارات دارالقلم، بیروت، چاپ اول، صص 144 و 145.
5_ جر خلیل، فرهنگ لاروس، ج اول، چاپخانه ی سپهر، تهران، چاپ دوم، ص 25، مترجم سید حمید طبیبیان.
6_ جعفری لنگرودی، دکتر محمد جعفر، ترمینولوژی حقوق، گنج دانش، چاپ ششم، صص 2 و 3 .
7_ همان.
8_ همان.
9_ همان
10_ برای مطالعه بیشتر احکام و قواعد «ابلاغ» در دادرسی مدنی، مراجعه شود به قانون آیین دادرسی دادگاه¬های عمومی و انقلاب در امور مدنی مواد 67 الی 84 و 300 الی 303 مراجعه شود.
11_ کاتوزیان، دکتر ناصر«مقدمه ی علم حقوق و مطالعه در نظام حقوقی ایران». شرکت انتشار، چاپ چهارده، صص 137 و 138.
12_ دکتر مؤتمنی، حقوق اداری، ج 1، ص 17.
13_ دکتر مؤتمنی، حقوق اداری 2، ص69.
14_ کاتوزیان، دکترناصر، مقدمه ی علم حقوق و مطالعه در نظام حقوقی ایران، شرکت انتشار، چاپ چهارده، صص 139 و 140.
15_ ابوالحمد، عبد الحمید، حقوق اداری ایران، تهران، انتشارات توس، چاپ ششم، ص 818.
16_ در این خصوص توضیح مختصری در کتاب «حقوق اساسی و نهادهای سیاسی ایران»، تألیف دکتر سید جلال الدّین مدنی، نشر همراه، چاپ اول، ص 312 آمده است که علاقه مندان می‌توانند به این منبع مراجعه نمایند.
17_ کاتوزیان، دکتر ناصر، مقدمه ی علم حقوق، شرکت انتشار، چاپ چهارده، ص 135.
18_ همان.
19_ قرآن کریم جزء 6 ـ سوره ی مائده آیه 64:« ای پیامبر آن چه از طرف پروردگارت بر تو نازل شده است، کاملاً به مردم برسان و... . »
20_ قرآن کریم جزء 8 ـ سوره اعراف آیه 68: «رسالت های پروردگارم را به شما ابلاغ می‌کنم و من خیرخواه امینی برای شما هستم. »
21_ مراجعه شود به روزنامه ی رسمی شماره 7242 مورخ 25/9/48.
22_ جهت اطلاع از مباحث حقوقی نسخ قانون، اقسام و چگونگی آن مراجعه شود به «مقدمه ی علم حقوق » دکتر ناصر کاتوزیان، شرکت انتشار، چاپ چهارده، صص 187 ـ 175.
ابلاغ «مصوبات(2)» که بیشتر در «حقوق اداری» از آن سخن به میان می‌آید، یکی از مکانیزم¬ها و روش¬های اعمال حاکمیت، اداره ی امور کشور، اصلاح نظام اداری، دعوت به قانون¬مداری و بالأخره اجرای «عدالت» در جامعه و بخش¬های متعدد حکومت است.
در این مقاله، «ابلاغ مصوبات» یک «عمل حقوقی(3)» تلقی شده است؛ زیرا معتقدیم که با توجه به تعریف عمل حقوقی مبنی بر این که «عملی که از روی قصد واقع شود و اثر یا آثار حقوقی و قانونی بر آن مترتب باشد»، ابلاغ مصوبات نیز یک عمل حقوقی است و از این اصطلاح نه به¬عنوان یک «فرضیه»، بلکه به عنوان یک «نظریه» و قاعده ی اثبات شده یاد شده است.
هر چند در زمینه ی ابلاغ، اعلان و انتشار قوانین و مقررات، قواعد عمومی در قانون مدنی و اساسی وجود داشته و در نظام قضایی (کیفری و مدنی) نیز قواعد خاصی در زمینه ی ابلاغ اسناد قضایی و ابلاغ حکم دادگاه (رأی) وجود دارد، لکن در حیطه ی اداره و اِعمال فرماندهی و هدایت صحیح، هم چنین در راستای انجام مطلوب مأموریت نیروهای مسلح نظام مقدس جمهوری اسلامی ایران، با توجه به ضرورت «سلسله مراتب» سازمانی، عمل حقوقی ابلاغ مصوبات، علاوه¬بر اشتراک در تشریفات و قواعد عمومی فوق¬الاشاره از ویژگی¬های خاص و قواعد اختصاصی برخوردار است که توجه به این قواعد و بستر سازی کارشناسی، ستادی و اجرایی مناسب در زمینه ی پیاده سازی قواعد مذکور، قطعاً درساماندهی و انجام مطلوب مأموریت¬ها مؤثر خواهد بود.
مبحث اول: شناسایی مفهوم «ابلاغ(4)»
1. تعریف لغوی:
ابلاغ از ریشه «ب، ل، غ» و به معنی «بَلَغَ» از باب «اِفعال» است.
در فرهنگ لاروس چنین آمده است:(5)
أبْلَغَ اِبلاغاً اِلیه: به او رسانید و ابلاغ کرد، بَلَغَ: وصل الیه، أبْلَغَ إلیه: أوْصَلَهُ و یقال بَلَّغَ عَنْهُ الرسالهُ إلی القوم: أوصْلَها إلیه.
البلاغ جمع بلاغات: الإسم مِنَ الابلاغ، أی الایصال، الوصول إلی الشیء المطلوب.
با توجه به معانی فوق، ابلاغ در لغت به معنی رساندن چیزی (خبر یا سند یا... ) به کسی می‌باشد.
2. تعریف اصطلاحی:
1- ابلاغ در دادرسی مدنی:
«رساندن یک سند رسمی خواه از اوراق دعوی باشد خواه از اوراق لازم الاجرای احکام یا اجرا اسناد لازم الاجرای و غیره به اطلاع شخص یا اشخاص معیّن، با رعایت تشریفات قانونی مخصوص»(6)
1- ابلاغ قانونی یا عادی:
«هرگونه ابلاغی که مطابق مقررات قانون بوده ولی به¬صورت ابلاغ واقعی نباشد، اصطلاحاً ابلاغ قانونی یا عادی نامیده می‌شود.»(7)
2- ابلاغ واقعی:
«ابلاغ به شخص محکوم علیه یا به طور کلی ابلاغ به شخصی که غرض از ابلاغ، اطلاع دادن به اوست یا وکیل او»(8)
3- ابلاغ وزارتی:
«(حقوق اداری)، هدایت ادارات و مأموران وزارتخانه ها و مراقبت کارهای آنان در اختیار وزیر است و بلکه تکلیف اوست؛ اگر این اختیار یا تکلیف مربوط به مورد خاص باشد، دستور وزیر را ابلاغ وزارتی و دستور وزارتی و حکم وزارتی نامند... »(9)
4- ابلاغ مصوبات:
با عنایت به تعاریف فوق و مستفاد از مواد قانونی مرتبط، مراد از «ابلاغ مصوبات» در این مقاله:رساندن قوانین، اساس نامه ها، آیین نامه ها، تصویب نامه¬ها، دستورالعمل¬ها و مصوبات مجلس، هیأت دولت، و مراجع ذی¬صلاح از طریق رئیس جمهور به وزارتخانه ها، سازمان¬ها، دستگاه¬های اجرایی- قضایی و مجریان جهت اجرا می‌باشد.
مبحث دوم: مبانی ابلاغ مصوبات
3. مبانی قانونی عام:
1_ اصل قانون اساسی:
رئیس جمهور موظف است مصوبات مجلس یا نتیجه ی همه پرسی را پس از طی مراحل قانونی و ابلاغ به وی امضا کند و برای اجرا در اختیار مسئولان بگذارد.»
2_ ذیل اصل یکصد و سی و هشتم قانون اساسی:
«...، تصویب نامه ها و آیین نامه‌های دولت و مصوبات کمیسیون¬های مذکور در این اصل، ضمن ابلاغ برای اجرا به اطلاع رئیس مجلس شورای اسلامی می‌رسد تا در صورتی¬که آن¬ها را بر خلاف قوانین بیابد با ذکر دلیل برای تجدید نظر به هیأت وزیران بفرستد.»
3_ ماده (1) قانون مدنی:
مصوبات مجلس شورای اسلامی و نتیجه¬ی همه پرسی پس از طی مراحل قانونی به رئیس جمهور ابلاغ می‌شود.
رئیس جمهور باید ظرف مدت پنج روز آن¬را امضا و به مجریان ابلاغ نماید و دستور انتشار آن را صادر کند و روزنامه ی رسمی موظف است ظرف مدت 72 ساعت پس از ابلاغ منتشر نماید.
تبصره ـ در صورت استنکاف رئیس جمهور از امضا یا ابلاغ در مدت مذکور در این ماده به دستور رئیس مجلس شورای اسلامی، روزنامه رسمی موظف است ظرف مدت 72 ساعت مصوبه را چاپ و منتشر نماید.»
4_ ماده «2» قانون مدنی:
« قوانین 15 روز پس از انتشار، در سراسر کشور لازم الاجرا است: مگر آن که در خود قانون، ترتیب خاصی برای موقع اجرا مقرر شده باشد.»
4. مبانی ابلاغ در آیین دادرسی:
مبانی ابلاغ در سیستم دادرسی و قضایی متعدد است که جهت آشنایی اجمالی با موضوع به تعدادی از این مبانی اشاره می‌شود.
1_ اصل سی و دوم قانون اساسی:
هیچ کس را نمی‌توان دستگیر کرد، مگر به حکم و ترتیبی که قانون معین می‌کند. در صورت بازداشت، موضوع اتهام باید با ذکر دلایل بلافاصله کتباً به متهم ابلاغ و تفهیم شود و حداکثر ظرف مدت بیست و چهار ساعت پرونده¬ی مقدماتی به مراجع صالحه¬ی قضایی ارسال و مقدمات محاکمه در اسرع وقت فراهم گردد، متخلّف از این اصل طبق قانون،مجازات می‌شود.»
2_ اصل یکصد و شصت و نهم قانون اساسی:
هیچ فعلی یا ترک فعلی به استناد قانونی که بعد از آن وضع شده است، جرم محسوب نمی‌شود.»
3_ ماده (302) قانون آیین دادرسی دادگاه¬های عمومی و انقلاب در امور مدنی مصوب 21/01/79(10):
«هیچ حکم یا قراری را نمی‌توان اجرا نمود، مگر این که به صورت حضوری و یا به¬صورت دادنامه یا رونوشت گواهی شده¬ی آن، به طرفین یا وکیل آنان ابلاغ شده باشد.
تبصره: چنان چه رأی دادگاه غیابی بوده و محکوم علیه مجهول¬المکان باشد، مفاد رأی به وسیله ی آگهی در یکی از روزنامه¬های کثیر الانتشار مرکز یا محلّی، با هزینه خواهان برای یک¬بار به محکوم علیه ابلاغ خواهد شد. تاریخ انتشار آگهی، تاریخ ابلاغ رأی محسوب می‌شود.»
5. مبانی ابلاغ مصوبات در نیروهای مسلح
1_ بند (ی)ماده(4) قانون تشکیل وزارت دفاع مصوب 68:
«... ابلاغ قوانین و مصوبات هیأت وزیران از طریق ستاد کل به نیروهای نظامی... »
2_ بند (4) تدبیر مقام معظم فرماندهی کل قوا در گردش کار مورخ 02/02/69:
«وزارت دفاع یک نسخه از قوانین و مقررات، مصوبات و تصویب نامه های مجلس و دولت را به ستاد فرماندهی کل قوا جهت ابلاغ به ارتش و سپاه ارسال دارد. »
3_ بند (5) تدبیر مقام معظم فرماندهی کل قوا در گردش کار مورخ 02/02/69:
«ستاد کل فرماندهی کل قوا یک نسخه از آیین نامه ها، دستور العمل¬ها و مقرراتی را که در اجرای قوانین و مقررات و مصوبات مجلس و دولت تدوین و به نیروهای نظامی جهت اجرا ابلاغ می‌نماید، جهت آگاهی و انطباق با اصل قانون مربوط، به وزارت دفاع ارسال می‌دارد. »
مبحث سوم: بررسی حقوقی « ابلاغ مصوبات »
6. حق توشیح و ابلاغ مصوبات
همان¬گونه که در مبحث دوم ذکر شد، امضا و ابلاغ قوانین، مصوبات و...، حقی است که قانون گذار به شخص رئیس جمهور اعطاء نموده و جزو اختیارات ایشان تلقی می‌شود.
سؤالی که در اینجا قابل طرح است این است که آیا اختیار رئیس جمهوری در این خصوص تشریفاتی است یا خیر ؟
به¬عبارت دیگر آیا رئیس جمهور در اعمال حق قانونی خود اختیار دارد یا اجبار ؟
آیا رئیس جمهور می‌تواند از امضا و ابلاغ مصوبات سر باز زند و ممانعت به¬عمل آورد ؟
پاسخ به سؤالات فوق مستلزم بررسی فلسفه ی"حق توشیح و ابلاغ مصوبات » در نظام¬های حقوقی و حقوق اساسی کشورها است.(11)
اصولاً اعطای چنین امتیازی به رئیس جمهور و قوه ی مجریه،جهت وارسی مصوبات مبنی بر رعایت تشریفات مقرر در قانون اساسی جهت تصویب یک قانون و مصوبه است.
«توشیح قانون ممکن است اجباری یا اختیاری باشد توشیح اجباری آن است که حکومت نتواند از امضای قانون خودداری نموده و در نتیجه اجرای آن را متوقف سازد، لکن در توشیح اختیاری دولت می‌تواند از امضای قانون خودداری نموده و در نتیجه اجرای آن را متوقف سازد.
بدیهی است در شق اخیر دولت می‌تواند با استفاده از این اختیار بطور مؤثری اقدامات پارلمان را کنترل کند. در برخی از رژیم¬ها توشیح قانونی باید ظرف مدت معینی انجام شود ولی در برخی دیگر این امر مقید به زمان نیست، بلکه حکومت هر موقع بخواهد می‌تواند آن را توشیح و به موقع اجرا بگذارد.»(12)
در نظام حقوقی جمهوری اسلامی ایران با توجه به مفاد اصل یکصد و بیست و سوم قانون اساسی، هم چنین تعیین مدت پنج روز جهت ابلاغ مصوبات توسط رئیس جمهور در ماده (1) قانون مدنی، رئیس جمهور موظف و مجبور به اعمال حق خود مبنی بر توشیح و امضا مصوبات است و این حق بیشتر جنبه ی تشریفاتی داشته و وی نمی‌تواند از ابلاغ و اجرای مصوبات جلوگیری نماید.
7. دامنه و قلمروی ابلاغ مصوبات:
هدف از ابلاغ و انتشار قوانین، افزایش اطلاعات و آگاهی دادن به مردم در خصوص «حقوق» و «تکالیف» آنان، هم چنین تبیین حقوق و وظایف اشخاص حقوقی و دستگاه¬های اجرایی و قضایی است.از این¬رو بعد از ابلاغ و انتشار در روزنامه ی رسمی و گذشت مهلت مقرر [15روز]، قاعده¬ی « جهل به قانون رافع مسئولیت نمی‌باشد » حاکم است و مصوبات، لازم الاجرا می‌باشند.
نکته¬ای که به لحاظ دامنه ی قلمروی ابلاغ مصوبات حائز اهمیت است، این است که آیا امضای قوانین، ابلاغ جهت اجرا و انتشار در روزنامه ی رسمی، منحصر به قوانین به معنای خاص (مصوبات مجلس شورای اسلامی) است یا مشمول قانون به مفهوم عام (قوانین، آیین نامه های اجرایی، تصویب نامه ها متعلق به مجلس و دولت و... ) نیز می‌شود ؟
در این زمینه حقوق دانان وحدت نظر ندارند. برخی بر این باورند «درج تصویب¬نامه ها و آیین نامه¬ها و... در روزنامه ی رسمی قانوناً الزامی نیست و دولت در این مورد آزادی عمل دارد... . »(13)
اصل یکصد و بیست و سوم قانون اساسی و مفاد ماده (1) قانون مدنی می‌تواند پشتوانه ی استدلالی و تحکیم نظریه فوق قرار گیرد.
دکتر کاتوزیان از دیگر علمای برجسته ی علم حقوق نیز با بررسی اجمالی موضوع و تأکید بر لزوم اعلان و انتشار تصمیم های قوه ی مجریه و «قبح عقاب بلابیان»، رعایت تشریفات قانونی انتشار این¬گونه مصوبات را ضروری نمی‌داند.(14)
در مقابل بعضی دیگر از علمای حقوق اداری معتقدند: «مفهوم انتشار قانون بسیار گسترده تر از این مفهوم [قوانین مصوب مجلس] بوده و همه‌ی مصوبه های لازم الاجرا را در بر می‌گیرد که یک مقام صلاحیت دار در حدود صلاحیتش می‌گذارد» و در این مورد رأی وحدت روّیه از «هیأت عمومی دیوان عالی کشور» به شماره و تاریخ 765-11/3/34 صادر شده که انتشار همه ی مصوبه های لازم الاجرا را الزامی دانسته است و نیز به تصمیم تبصره (2) «تصویب نامه ی راجع به تاریخ لازم الاجرا شدن مصوبات هیأت وزیران موضوع اصل یکصد و سی وهشتم و سایر قوانین » مصوب 24/04/1366 هیأت وزیران: «مصوباتی که علاوه بر دستگاه¬های اجرایی و کارکنان آن برای سایر مردم حق و تکلیف ایجاد نماید 15 روز پس از انتشار در روزنامه ی رسمی جمهوری اسلامی ایران لازم الاجرا است...»(15)
به¬عقیده حقیر با توجه به مفاد ذیل اصل یکصد و سی و هشتم قانون اساسی، مفاد مواد (1)، (2) و (3) قانون مدنی در خصوص مکانیزم حقوقی ابلاغ اجرایی مصوبات توسط رئیس دولت مبنی بر ابلاغ به روزنامه ی رسمی جهت انتشار، و لازم ¬الاجرا شدن مصوبات بعد از انقضاء 15 روز از انتشار و از طرفی دامنه ی صلاحیت هیأت وزیران و بعضی از مراجع ذی صلاح از قبیل شورای عالی انقلاب فرهنگی، شورای عالی اداری، مجمع تشخیص مصلحت نظام و...، نظریه ی دوم مبنی بر شمولیّت قلمروی ابلاغ به کلیه ی مصوبات [اعم از مجلس و... ] به واقع نزدیک¬تر است و با نظام حقوقی ما نیز سازگاری دارد؛ زیرا بر اساس رویّه و عرف، به¬غیر از بخش نامه ها و دستور العمل¬های اجرایی داخلی سازمان ها سایر مصوبات اعم از قوانین، آیین نامه¬های اجرایی آرای وحدت رویه، مصوبات مراجع خاص، عهدنامه‌ها، موافقت نامه‌ها، و...، همگی در روزنامه ی رسمی منتشر می‌گردد.
8. تفاوت ابلاغ و اعلان مصوبات
با توجه به تعریف اصطلاحی «ابلاغ» مصوبات مندرج در بند (2) مبحث اول، ابلاغ مصوبه صرف نظر از رعایت سلسله مراتب در دستگاه¬های اجرایی کشور، جنبه آمریّت و الزام دارد.
به¬عبارت دیگر وزارتخانه ها، سازمان ها و دستگاه¬های اجرایی تنها در صورت ابلاغ رسمی مصوبات از طرف رئیس جمهور [طبق مفاد اصول (123) و (138) ماده (1) قانون مدنی ] یا به وسیله ی رئیس مجلس شورای اسلامی، در صورت استنکاف رئیس جمهور از امضا یا ابلاغ مصوبات [برابر تبصره ماده (1) قانون مدنی ]، ملزم به اجرا و اعمال آن در دستگاه های و ادارات تحت امر می‌باشند. لکن در صورت عدم ابلاغ از سوی دو مرجع مذکور پیش بینی شده توسط قانون گذار و صرف اعلان و انتشار مصوبات از طریق سایر مجاری غیر قانونی و غیر رسمی به لحاظ مکانیزم حقوقی ابلاغ، از قبیل سخنرانی ها، جراید، مطبوعات، صدا و سیما و...، نمی‌تواند مورد استناد مسئولین در سازمان های دولتی به عنوان مبنای عمل کرد و اجرا قرار گیرد، بلکه قدر مسلم اقدامات اجرایی منوط به توشیح و ابلاغ مصوبات توسط مقامات ذی¬صلاح می‌باشد.
سؤالی که ممکن است به ذهن متبادر شود، این است که با عنایت به مفاد مادتین (2) و(3) قانون مدنی، انتشار مصوبات در روزنامه ی رسمی به لحاظ حقوقی ابلاغ تلقی می‌شود یا اعلان ؟
توضیح این که آیا قبل از ابلاغ مصوبه توسط رئیس جمهور، امکان نشر آن در روزنامه رسمی وجود دارد ؟ و آیا با فرض چنین اقدامی انتشار آن، برای مراجع و دستگاه های مرتبط جنبه ی لازم الاجرا [ابلاغ] دارد یا صرف آگاهی [اعلان] است؟
در پاسخ به این کنکاش حقوقی، به نظر می‌رسد رابطه ی انتشار مصوبات در روزنامه ی رسمی و ابلاغ همان مصوبه توسط رئیس جمهور، رابطه ی عموم و خصوص مطلق است از این رو هر مصوبه¬ای صرفاً زمانی در روزنامه ی رسمی منتشر خواهد شد که قبلاً عمل حقوقی امضا و ابلاغ درخصوص آن به عمل آمده باشد.(16)
به عبارت دیگر مرحله ی ابلاغ مصوبه به لحاظ زمانی و تقّدم و تأخر قبل از مرحله ی انتشار در روزنامه ی رسمی است و روزنامه ی رسمی اصولاً مجاز به انتشار مصوبات قبل از ابلاغ نمی‌باشد. در این زمینه مفاد ماده (1) قانون مدنی فصل الخطاب است، در این ماده قانون گذار تصریح نموده است:«مصوبات مجلس شورای اسلامی... پس از طی مراحل قانونی به رئیس جمهور ابلاغ می‌شود. رئیس جمهور باید ظرف مدت پنج روز آن را امضا و به مجریان ابلاغ نماید و دستور انتشار آن را صادر کند و روزنامه ی رسمی موظف است ظرف مدت 72 ساعت پس از ابلاغ منتشر نماید »
نتیجه این که با توجه به مکانیزم و ضوابط مقرر، انتشار مصوبات در روزنامه ی رسمی لاجرم و قدر مسلّم به تبع ابلاغ مقام ذی¬صلاح می‌باشد و به لحاظ حقوقی «ابلاغ» تلقی می‌گردد و نه «اعلان». از این رو پس از گذشت 15 روز از انتشار قوانین [حسب مفاد ماده (2) قانون مدنی ]، مصوبات مذکور در سراسر کشور لازم الاجرا می‌باشد.
9. آثار حقوقی ابلاغ مصوبات
1_ لازم الاجرا بودن قوانین
حقوق دانان(17) امضا و ابلاغ قوانین را از «مسائل حقوق اساسی» و انتشار آن را در زمره ی مباحث «نظریه ی عمومی قوانین» می‌دانند. در توضیح و بررسی تفاوت ابلاغ و اعلان [مندرج در بند 9]، یکی از ویژگی¬های اختصاصی ابلاغ مصوبات، لازم¬الاجرا ء بودن آن ذکر شد. به¬عبارت دیگر قوانین صرفاً پس از امضا و ابلاغ رئیس جمهور به صورت قاعده ی قابل اجرا ظاهر می‌شود و دستگاه¬های اجرایی و قضایی و آحاد مردم مکلف به رعایت آن می‌شوند.
در تأیید این مطالب یکی از اساتید علم حقوق بیان می‌کند:
«لزوم امضای قوانین ناشی از اصل جدایی قوه مقننه و اجراییه است. قوه ی مقننه صلاحیت وضع قانون را دارد ولی نمی‌تواند آن را اجرا کند یا دستوری در این باب بدهد؛ پس رئیس جمهور باید به عنوان رئیس قوه مجریه، فرمان اجرای آن را صادر کند...، معنی دیگر امضای قانون این است که رئیس دولت اعلام می‌کند که قانون بر طبق اصول اساسی به تصویب رسیده است و از این پس همه باید از آن اطاعت کنند(18)»
از مهم¬ترین آثار حقوقی «ابلاغ مصوبات»، لازم الاجرا بودن آن است و پس از ابلاغ مصوبه، نه تنها دستگاه¬های اجرایی و قضایی بلکه سایر اشخاص حقیقی و حقوقی نیز نمی‌توانند از اجرای آن ممانعت به¬عمل آورند و یا این که خود را نسبت به آن « جاهل» قلمداد نمایند؛ زیرا بر اساس قواعد حقوقی «جهل به قانون رافع مسئولیت نیست »، بلکه عدم اجرای آن مستوجب مجازات و اقدامات تنبیهی است.
در سیاق آیات قرآن کریم نیز به این معنا اشاره شده است و واژه «بَلِّغْ» یا «أُبَلِّغُ» در بردارنده ی دو جنبه ی کاملاً الزامی و آمرانه برای ابلاغ کننده و ابلاغ شونده است و این جنبه‌ها با کمی تأمل در نظام حقوق اساسی ما نیز ساری و جاری است.
در آیات کریمه « یا أیّها الرّسولُ بَلّغْ ما أُنْزِلَ الیک مِنْ رَبّکَ و إن لَمْ تَفْعَلْ فَما بَلّغْتَ رِسَالَتَهُ»(19)
و«أُبَلَّغُکُمْ رِسالاتِ ربّی و أنَا لَکُمْ ناصِحٌ أَمینٌ»(20)، ضمن این که پیامبر عظیم الشأن اسلام، موظف به ابلاغ پیام، حکم و رسالت الهی به مردم است، مردم نیز متعاقباً موظّف و مکلّف به انجام و اجرای حکم الهی هستند و تخطی یا سرپیچی از آن مستوجب عقاب است.
خلاصه ی کلام آن که یکی از آثار لاینفک «ابلاغ مصوبات»، ضرورت، آمریّت و الزام نسبت به اجرای آن ها در دستگاه¬های اجرایی ـ قضایی و عموم مردم است، هم چنان که، مقامات ذی صلاح برای ابلاغ مصوبات در صورت تأخیر یا استنکاف از ابلاغ، مسئول جبران زیان¬هایی هستند که در اثر اهمال یا استنکاف از وظایف قانونی و حاکمیّتی به اشخاص حقیقی یا حقوقی وارده شده است.
2_ نظارت بر قانون (قانون رسی)
از دیگر آثار حقوقی ابلاغ مصوبات، فراهم نمودن زمینه ی قانون رسی و نظارت بر اجرای دقیق، صحیح و به موقع مصوبات توسط دستگاه¬های اجرایی و برخی از نهادها و سازمان های تخصصی نظیر سازمان بازرسی کل کشور و دیوان محاسبات عمومی می‌باشد.
بر اساس قاعده ی دوجانبه تأثیر و تأثّر حق و تکلیف، اصولاً زمانی می‌توان انتظار اجرای صحیح و وفق ضوابط یک موضوعی را داشت (به¬عنوان تکلیف) که قبلاً تصمیمات اداری و اعمال حقوقی، در بستر خود مورد ابلاغ قرار گرفته باشد.
در این مقوله، مقدمه، بستر و لازمه¬ی امر مهم، حیاتی و پالاینده ی «قانون رسی»، «ابلاغ مصوبات» است. قطعاً با اعمال نظارت¬های قانونی و بررسی نفوذ و اجرای دقیق مصوبات در حوزه های متعدد اجتماع و حکومت، ضمن این که نارسایی¬ها و خلأهای قانونی شناسایی می‌شوند، کاستی¬ها، تقصیرات، اهمالات و ناکارآمدی برخی از مدیران و مسئولان و صاحبان اختیار در بخش¬های متعدد حاکمیت، آشکار می‌گردد و در دراز مدّت با اصلاح ضوابط نارسا و معیوب، هم چنین انتصاب مسئولین قانونمند، جامعه به سوی تحقّق «عدالت» حرکت خواهد کرد.
3_ ارزیابی مصوبات
با ابلاغ اجرایی مصوبات به نهادهای اجرایی و قضایی و پیاده سازی و اجرا آن¬ها مکانیزم ارزیابی و سنجش قوانین و مصوبات نیز فعال می‌شود؛زیرا تا یک مصوبه در عمل و در مقام اجرا قرار نگیرد، ارزیابی آن امکان پذیر نیست.
هر چند مصوبات اعم از قوانین مصوب مجلس برابر قانون اساسی به لحاظ عدم مغایرت با شرع و قانون اساسی [در خصوص مصوبات مجلس] و به لحاظ عدم مغایرت با نصوص قانون [در خصوص مصوبات هیأت وزیران]، مورد ارزیابی شورای نگهبان و مجلس شورای اسلامی (حسب مورد) قرار می‌گیرد، لکن برخی از نارسایی¬ها، معایب، اجمالات، تعارضات قانونی و مشکلات اجرایی صرفاً در زمان اجرای قوانین بروز می‌کند و هویدا می‌شود.
مصوبات ابلاغی در حین اجرا مورد ارزیابی مراجع اجرایی در دستگاه¬ها و سازمانهای مختلف، دادرسان، دیوان¬عالی کشور و دیوان عدالت اداری قرار می‌گیرد و در هر مورد چنان چه نقصی مشاهده گردد از مجاری تخصصی و تعبیه شده در سیستم حقوقی کشور قابل رفع خواهد بود.
مبحث چهارم: قواعد حقوقی ابلاغ مصوبات در نیروهای مسلح
10. رعایت سلسله مراتب سازمانی در ابلاغ مصوبات
برابر اصول یکصد و بیست و سوم و یکصد و سی و هشتم قانون اساسی، هم چنین ماده (1) قانون مدنی، رئیس جمهور ضمن ابلاغ مصوبات به مجریان و روزنامه ی رسمی، یک نسخه نیز به وزارت دفاع و پشتیبانی نیروهای مسلح ابلاغ می‌کند.
به لحاظ ساختار نیروهای مسلح و وظایف و اختیارات فرماندهی کل قوا و مقام معظم رهبری مصرح در اصل یکصد و دهم قانون اساسی به عنوان فرماندهی کل نیروهای مسلح، اعلان جنگ و صلح و بسیج نیروها و عزل و نصب و قبول استعفای فرماندهان عالی نیروهای نظامی و انتظامی و طبق تصریح قانون گذار در سال 68 و تدبیر مقام معظم فرماندهی کل قوا در سال 69، ابلاغ قوانین و مصوبات در نیروهای مسلح از طریق ستاد کل نیروهای مسلح در سلسله مراتب سازمانی امکان¬پذیر است.
بر این اساس رئیس جمهور نمی‌تواند رأساً قوانین و مصوبات را به سازمان¬های نیروهای مسلّح ابلاغ کند، بلکه وظیفه ی ابلاغ در این مقوله از وزارت دفاع و پشتیبانی نیروهای مسلح نیز سلب گردیده و صرفاً متوجه ی ستاد کل نیروهای مسلح می‌باشد.
11. بررسی حقوقی وظیفه ی ستاد کل ن.م در ابلاغ مصوبات
نکته ای که بررسی و تبیین حقوقی آن حائز اهمیّت است، این است که با توجه به صراحت نصوص قانونی و تدبیر مقام معظم فرماندهی کل قوا مبنی بر وظیفه ی ستاد فرماندهی کل قوا در خصوص ابلاغ مصوبات به نیروهای مسلح، آیا این ستاد می‌تواند از ابلاغ خودداری نماید یا خیر؟ به¬عبارت دیگر آیا إعمال وظیفه ابلاغ اجباری است یا اختیاری؟
به¬دلیل مشابهت زیاد این بحث با بند 6 مبحث سوم موضوع «حق توشیح و ابلاغ مصوبات» و وحدت مناط موجود، در پاسخ می‌توان گفت همان¬گونه که رئیس جمهور نمی‌تواند از ابلاغ مصوبات خودداری نماید،بالتّبع ابلاغ مصوبات توسط آن ستاد نیز اجباری است.
نکته ی مهم در این موضوع وجود حسّاسیّت و ملاحظات خاص نظامی - امنیتی نیروهای مسلح و وحدت فرماندهی آن-ها، هم چنین تابعّیت آن¬ها از فرماندهی معظم کل قوا در کلیه ی امور است و قدر مسلّم قانون گذار با توجه به این امر مهم، مکانیزم ابلاغ مصوبات در نیروهای مسلح را از سایر ارکان حکومت استثناء نموده و مقیّد به ابلاغ ستاد کل نموده است.
از این رو به نظر می‌رسد، ستاد کل نیروهای مسلح در انجام وظیفه ی قانونی خود مکلّف است و صرفاً زمانی می‌تواند از ابلاغ مصوبات به سازمان¬های نیروهای مسلح خودداری نماید یا از اجرا آن¬¬ها ممانعت به¬عمل آورد که مستند به تدبیر و اوامر مقام معظم فرماندهی کل قوا باشد و یا این که به استقلال نیروهای مسلح و وحدت فرماندهی کل نیروهای مسلح مذکور در اصل یکصد و دهم قانون اساسی خلل وارد نماید.
12. تزاحم مبانی ابلاغ در نیروهای مسلّح با مفاد ماده (2) قانون مدنی
برابر ماده (2) اصلاحی قانون مدنی مصوب 29/8/48:(21) «قوانین 15 روز پس از انتشار در سراسر کشور لازم الاجراست، مگر آن که در خود قانون ترتیب خاصی برای موقع اجرا مقرر شده باشد». ماده (3) قانون مدنی در تکمیل ماده (2) و توضیح مرجع انتشار قانون مقرر می‌دارد: «انتشار قوانین باید در روزنامه ی رسمی به عمل آید.»
در بند (8) مبحث سوم، ضمن استدلال حقوقی عنوان شد، انتشار مصوبات در روزنامه ی رسمی قدر متیقّن به تبع ابلاغ آن¬ها توسط مقام ذی¬صلاح صورت می‌گیرد و به لحاظ حقوقی ابلاغ تلقی می‌شود و پس از گذشت 15 روز لازم الاجراست.
از طرفی برابر بند (ی) ماده (4) قانون تشکیل وزارت دفاع مصوب سال 68 و تدابیر مقام معظم فرماندهی کل قوا در سال 69، ابلاغ مصوبات به نیروهای مسلح صرفاً از طریق ستاد کل نیروهای مسلح امکان¬پذیر است.
با دقّت در مبانی قانونی فوق الاشاره، سؤالاتی قابل طرح است. آیا بند (ی) ماده (4) قانون تشکیل وزارت دفاع خاص و ماده (2) قانون مدنی عام است ؟ آیا با وجود انتشار مصوبات در روزنامه ی رسمی تا قبل از ابلاغ آن¬ها توسط ستاد کل نیروهای مسلح با وجود انقضای 15 روز از تاریخ انتشار روزنامه ی رسمی، قابلیت اجرایی در نیروهای مسلّح را ندارد و به طور کلی ماده (2) قانون مدنی شامل نیروهای مسلح نمی‌شود؟ مبنای رفتار سازمانی، برنامه¬ریزی¬های اداری و پرداختی های مالی سازمان¬های نیروهای مسلح با انقضای 15 روز از انتشار رسمی یک مصوبه و عدم ابلاغ ستاد کل چیست ؟ آیا در مراجع اداری، اجرایی و قضایی خارج از نیروهای مسلّح با وجود انتشار رسمی یک مصوبه و لزوم اجرای مفاد آن و وظایف و حقوق و تعهدات مستقیم و غیر مستقیم نیروهای مسلّح در آن مصوبه، می‌توان به بند (ی) ماده (4) قانون تشکیل وزارت دفاع اشاره نمود و به استناد عدم ابلاغ توسط ستاد کل نیروهای مسلّح از انجام وظایف، ایفای تعهّدات و پیگیری و تأمین حقوق سازمان و کارکنان، امتناع ورزید؟ در فرض پیشین مبنای استناد و اعلام و به عبارتی اثبات عدم ابلاغ از سوی ستاد کل در مواجهه با سایر دستگاه¬ها چیست ؟
سئوالات مطروحه و ابهامات مشابه از موارد «تزاحم حقوقی» مکانیزم ابلاغ مصوبات در نیروهای مسلّح و سایر بخش¬های کشور است و در راستای إیفای مطلوب مأموریت نیروهای مسلّح باید مورد موشکافی، کنکاش حقوقی و ارائه ی راه¬کار و پاسخ منطقی قرار گیرد.
به لحاظ تقّدم و تأخّر، مبانی ابلاغ در نیروهای مسلح مؤخّر بر ماده (2) قانون مدنی است، لکن به لحاظ عام و خاص بودن قوانین، ماده (2) قانون مدنی عام و بند (ی) ماده ی (4) قانون تشکیل وزارت دفاع، قاعده ی خاص است و نمی‌تواند ماده (2) قانون مدنی را از هر جهت نسخ کند و فقط اجرای حکم آن را در مورد نیروهای مسلح منع می‌کند؛به عبارت دیگر مبانی قانونی ابلاغ در نیروهای مسلح «مخصّص» حکم عام مندرج در ماده (2) قانون مدنی می‌باشد.(22) بدون شک استدلال فوق در درون سازمان¬های نیروهای مسلّح با توجه به جایگاه و موقعیّت برتر، سلسله مراتبی و مهم ستاد کل نیروهای مسلح و لزوم هماهنگی هر چه بیشتر فیمابین سازمان های نیروهای مسلّح، وحدت فرماندهی و استقلال نیروهای مسلح در تابعیّت فرماندهی معظم کل قوا، امری است منطقی، منطبق با قواعد حقوقی و مورد پذیرش، ولی در مواجهه با سایر دستگاه¬های حاکمیّت، ابهامات مربوط به چگونگی رفتار سازمانی و عمل کرد نیروهای مسلح کماکان به قوّت خود باقیست؛
به عنوان مثال چنان چه طی مصوبات منتشره در روزنامه ی رسمی مأموریت یا وظیفه ی خاصی در زمینه ی «امداد و نجات» یا «مقابله با حوادث غیر مترقّبه» بر عهده ی نیروی مقاومت بسیج گذاشته شود و ستاد کل نیروهای مسلح نیز مصوبات مذکور را جهت اجرا ابلاغ ننماید یا با تأخیر اقدام به ابلاغ نماید و همین¬طور در مورد سایر مصوبات ناظر بر تعرفه های درمانی، امور مهندسی، ترابری، ضوابط مالی و اعتباری، مناقصه و...، تکلیف نیروهای مسلّح چه خواهد بود ؟
به نظر می‌رسد هر چند بند (ی) ماده (4) قانون تشکیل وزارت دفاع مبنای خاص ابلاغ در درون سازمان¬های نیروهای مسلّح محسوب می‌شود ولی در تعامل با سایر مراجع اجرایی و قضایی امکان استناد به بند (ی) ماده (4) قانون مذکور در صورت عدم ابلاغ به نیروهای مسلح یا تأخیر در ابلاغ وجود ندارد، مگر آن که در زمان مقرر 15 روزه از انتشار مصوبات در روزنامه ی رسمی، ستاد کل نیروهای مسلح کتباً دستور عدم اجرای برخی از مصوبات را به دستگاه¬های نیروهای مسلح ابلاغ نماید والاّ ناهماهنگی در این زمینه موجب اخلال در اداره ی امور کشور خواهد شد.
از آن جایی¬که نیروهای مسلّح بخش مهمی از حاکمیّت محسوب می‌گردند،در مواقع سکوت ستاد کل نیروهای مسلح در خصوص مصوبات ابلاغی توسط رئیس جمهور و منتشره توسط روزنامه ی رسمی قطعاً بر اساس قاعده ی «الجَمْعُ مَهْما أمْکَنُ اولی»، بعد از انتشار مصوبات در روزنامه ی رسمی، در مواجهه و تعامل سازمان¬های نیروهای مسلّح با نهادهای اجرایی و قضایی، این مصوبات لازم الاجرا می‌باشند.
13. مکانیزم کاربردی و پیشنهادی ابلاغ مصوبات در نیروهای مسلّح
با توجه به تفاوت قواعد حقوقی ابلاغ مصوبات در دو بخش کشوری و لشکری، در راستای تأکیدات مقام معظم فرماندهی کل قوا در زمینه ی قانون¬مداری و به جهت کارآمد نمودن شیوه ی معمول در ابلاغ مصوبات، هم چنین استفاده ی بهینه و مؤثر نیروهای مسلح از نظام حقوقی ابلاغ مصوبات در سایر دستگاه¬های اجرایی ـ قضایی و انجام مطلوب مأموریت¬های محوله ی قانونی در تعامل و ارتباط با مراجع خارج از نیروهای مسلّح، مکانیزم زیر به عنوان کلام آخر در این پژوهش، پیشنهاد می‌گردد تا ان¬شاءالله با استفاده از نظرات سایر متخصّصین و مسئولین امر در نیروهای مسلح، شاهد اجرای بهینه و هماهنگ مصوبات در سازمان های نیروهای مسلّح باشیم.
1_ وزارت دفاع و پشتیبانی نیروهای مسلّح موظف گردد حداکثر به مدّت دو روز از ابلاغ مصوبات توسط رئیس جمهور به آن وزارتخانه، مصوبات مربوط را به ستاد کل نیروهای مسلح جهت ابلاغ ارسال نماید.
2_ ستاد کل نیروهای مسلح موظّف شود، حداکثر طی مدت چهار روز از تاریخ دریافت مصوبات ارسالی توسط وزارت دفاع و پشتیبانی نیروهای مسلّح، نسبت به بررسی آن ها، انطباق با تدابیر مقام معظم فرماندهی کل قوا و عدم مبانیت با استقلال نیروهای مسلح و اصل یکصد و دهم قانون اساسی و ابلاغ اجرایی مصوبات در صورت انطباق با تدابیر و ابلاغ به عدم اجرا در صورت عدم انطباق با تدابیر در سازمان¬های نیروهای مسلح اقدام نماید.
3_ ستادهای هر یک از سازمان¬های نیروهای مسلّح مکلّف شوند تا نسبت به ابلاغ مصوبات به رده های تابعه در سلسله مراتب ستاد کل نیروهای مسلّح حداکثر طی مهلت دو روز اقدام نمایند.
4_ آن دسته از مصوباتی که اجرای آن ها در سازمان¬های نیروهای مسلح مستلزم تأمین اعتبار و یا هماهنگی¬های خاص و پیش¬بینی ساز و کارهای لازم از جمله تدوین دستورالعمل اجرایی و بومی سازی است، قبل از ابلاغ در گروه¬های کارشناسی معیّن در ستاد کل نیروهای مسلح مورد بررسی قرار گیرد و مع¬الوصف به لحاظ زمان ابلاغ، در مهلت مقرر در بند (2) ابلاغ گردد، ضمن این که ضروری است به¬صورت مشخّص اجرای آن¬ها منوط به طی هماهنگی¬های لازم و ابلاغ دستورالعمل¬های اجرایی شود.
5_ در متن ابلاغیه ی ستاد کل نیروهای مسلح تصریح گردد: «مصوبات پیوست جهت اجرا، ابلاغ می‌گردد و صحّت اجرای آن¬ها مبنای قانون¬رسی (نظارت بر قانون) خواهد بود.»
مهلت های مذکور در بندهای (1) و (2) الزام آور تلقّی گردد و در صورت سکوت، عدم ابلاغ یا تأخیر در ابلاغ توسط ستاد کل نیروهای مسلح و یا عدم ارسال به موقع توسط وزارت دفاع، به جهت رفع بلاتکلیفی سازمان¬های نیروهای مسلح در مواجهه با قوانین جدید التصویب و تعبیه ی ضمانت اجرا و سازو کارهای کنترلی و حقوقی لازم، مفاد ماده (2) قانون مدنی مبنی بر لازم الاجرا بودن قوانین 15 روز پس از انتشار در روزنامه ی رسمی، در نیروهای مسلح ساری و جاری گردد. توضیح این که چنان چه مراجع عالی نیروهای مسلح پس از ابلاغ ریاست جمهوری در مهلت های مقرر در بند های فوق نسبت به مصوبات جدید التّصویب حول سه محور 1) ابلاغ اجرایی 2) ابلاغ به عدم اجرا 3) منوط شدن اجرا به ابلاغ مجدد دستور العمل اجرایی اقدام نمایند، توأم با انتشار روزنامه ی رسمی و انقضا 15 روز از تاریخ انتشار مصوبات، قطعاً نیروهای مسلح نیز به تکالیف قانونی، حقوقی و سازمانی خود واقف خواهند بود.
مأخذ:
1_ قرآن کریم
2_ جعفری لنگرودی، دکتر محمد جعفر، ترمینولوژی حقوق، گنج دانش، چاپ ششم.
3_ الرّاغب ، الاصفهانی، مفردات الفاظ القرآن ، انتشارات دار القلم، بیروت ،چاپ اول .
4_ جر ، خلیل ، فرهنگ لاروس، ج اول، چاپخانه سپهر، تهران، چاپ دوم، ترجمه ی: سید حمید طبیبیان.
5_ قانون اساسی
6_ قانون آیین دادرسی دادگاه های عمومی و انقلاب در امور مدنی
7_ قانون مدنی
8_ کاتوزیان، ناصر، مقدمه ی علم حقوق و مطالعه در نظام حقوقی ایران، شرکت انتشار، چاپ چهاردهم.
9_ مؤتمنی ، حقوق اداری، ج اول، متن منتشره توسط دانشگاه امام صادق(ع).
10_ ابوالحمد، عبدالحمید، حقوق اداری ایران، تهران، انتشارات توس، چاپ ششم.
11_ مدنی، سید جلال الدیّن، حقوق اساسی و نهادهای سیاسی ایران، نشر همراه، چاپ اول.
پی¬نوشت¬ها:
1_ منظور از دولت به معنی عام مشتمل بر کلیه ی بخش های حاکمیت موجود در سه قوّه ی مقننه، مجریه و قضاییه می‌باشد.
2_ مراد از «مصوبات»، کلیه ی تصمیمات حکومتی و دولتی است که بیشتر تحت عنوان«مقررات» از آن یاد می‌شود و اعم از قوانین مصوب مجلس شورای اسلامی، آیین نامه ها و تصویب نامه های هیأت وزیران و سایر مصوبات مراجع ذی¬صلاح است.
3_ حعفری لنگرودی، دکتر محمد جعفر، ترمینولوژی حقوق، گنج دانش، چاپ ششم، ص 472.
« عمل حقوقی:Acte juridique الف ـ هر عملی که از روی قصد واقع شود و اثر قانونی داشته باشد...، عمل حقوقی در این معنی اختصاص به حقوق مدنی ندارد، بنابر این تصمیمات اداری ... نیز عمل حقوقی محسوب است... و نیز تصمیمات قانون گذاری در ضمن وضع قانون یا تصویب نامه یا آیین نامه عمل حقوقی است.
ب ـ هر عمل ناشی از قصد انشاء که در این¬صورت مخصوص حقوق مدنی است.
ج ـ هر عمل حقوقی در یک معنی بسیار وسیع عبارت است از هر عملی (ترک یا فعل) که موضوع یک اثر قانونی باشد... »
4_ برای اطلاع و وقوف به معنای لغوی ابلاغ و مشتقات (بَلَغ) در قرآن، مراجعه شود به کتاب مفردات الفاظ القرآن، تألیف الرّاغب الاصفهانی، انتشارات دارالقلم، بیروت، چاپ اول، صص 144 و 145.
5_ جر خلیل، فرهنگ لاروس، ج اول، چاپخانه ی سپهر، تهران، چاپ دوم، ص 25، مترجم سید حمید طبیبیان.
6_ جعفری لنگرودی، دکتر محمد جعفر، ترمینولوژی حقوق، گنج دانش، چاپ ششم، صص 2 و 3 .
7_ همان.
8_ همان.
9_ همان
10_ برای مطالعه بیشتر احکام و قواعد «ابلاغ» در دادرسی مدنی، مراجعه شود به قانون آیین دادرسی دادگاه¬های عمومی و انقلاب در امور مدنی مواد 67 الی 84 و 300 الی 303 مراجعه شود.
11_ کاتوزیان، دکتر ناصر«مقدمه ی علم حقوق و مطالعه در نظام حقوقی ایران». شرکت انتشار، چاپ چهارده، صص 137 و 138.
12_ دکتر مؤتمنی، حقوق اداری، ج 1، ص 17.
13_ دکتر مؤتمنی، حقوق اداری 2، ص69.
14_ کاتوزیان، دکترناصر، مقدمه ی علم حقوق و مطالعه در نظام حقوقی ایران، شرکت انتشار، چاپ چهارده، صص 139 و 140.
15_ ابوالحمد، عبد الحمید، حقوق اداری ایران، تهران، انتشارات توس، چاپ ششم، ص 818.
16_ در این خصوص توضیح مختصری در کتاب «حقوق اساسی و نهادهای سیاسی ایران»، تألیف دکتر سید جلال الدّین مدنی، نشر همراه، چاپ اول، ص 312 آمده است که علاقه مندان می‌توانند به این منبع مراجعه نمایند.
17_ کاتوزیان، دکتر ناصر، مقدمه ی علم حقوق، شرکت انتشار، چاپ چهارده، ص 135.
18_ همان.
19_ قرآن کریم جزء 6 ـ سوره ی مائده آیه 64:« ای پیامبر آن چه از طرف پروردگارت بر تو نازل شده است، کاملاً به مردم برسان و... . »
20_ قرآن کریم جزء 8 ـ سوره اعراف آیه 68: «رسالت های پروردگارم را به شما ابلاغ می‌کنم و من خیرخواه امینی برای شما هستم. »
21_ مراجعه شود به روزنامه ی رسمی شماره 7242 مورخ 25/9/48.
22_ جهت اطلاع از مباحث حقوقی نسخ قانون، اقسام و چگونگی آن مراجعه شود به «مقدمه ی علم حقوق » دکتر ناصر کاتوزیان، شرکت انتشار، چاپ چهارده، صص 187 ـ 175.
تبلیغات
