بررسی واگذاری وظایف قانونی رئیس جمهور به معاونین
چکیده
متن
کثرت وظایف و اختیارات رئیس جمهور در ایران،در هر دوره¬ای ایجاب نموده رئیس جمهور برخی از وظایف خود را به معاونین خویش واگذار نماید و محمل قانونی مورد استناد نیز عموماً اصل یکصد و بیست و چهارم قانون اساسی بوده که به رئیس جمهور اجازه داده جهت انجام وظایف قانونی خود معاونانی داشته باشد و متعاقباً امر اداره ی هیأت وزیران و مسئولیت هماهنگی سایر معاونت¬ها را در صورت موافقت رئیس جمهور به معاون اول واگذار نموده است.این درحالی است که در نظر بعضی حقوق دانان واگذاری این گونه اختیارات به معاونین با "اصل قائم به شخص بودن" وظایف و اختیارات رئیس جمهور منافات دارد. بی تردید بسیاری از اختیارات رئیس جمهور قائم به شخص اوست و افراد منصوب از سوی وی و یا معاونین ایشان نمی¬توانند انجام آن ها را بر عهده گیرند.از سوی دیگر مسئولیت ناشی از بر عهده گیری این گونه وظایف نیز مطرح است.بدین لحاظ در این نوشتار تلاش خواهیم کرد با تتبع در منابع حقوقی موجود، در زمینه¬ی اختیارات رئیس جمهور شامل قانون اساسی و قوانین عادی و مستندات دیگر از جمله مشروح مذاکرات مجلس خبرگان قانون اساسی و مصوبات مجمع تشخیص مصلحت نظام و شورای عالی امنیت ملی به بررسی موضوع بپردازیم.
الف) وظایف رئیس جمهور
رئیس جمهور در سه گروه از قوانین دارای اختیارات و وظایف متعدد گردیده است و این قوانین عبارتند از: قانون اساسی، قوانین عادی، قوانین حاکمیتی مانند مصوبات مجمع تشخیص مصلحت نظام، (1) شواری عالی امنیت ملی.
ب) بررسی حقوقی
رئیس جمهور براساس قوانین موجود دارای وظایف و اختیارات متنوعی گردیده است؛ از جمله وظایف رئیس جمهور مبنی بر تشکیل کابینه و اخذ رأی اعتماد،(2) پاسخ به سؤال (3) و استیضاح(4) ،ریاست هیأت وزیران و هماهنگ ساختن تصمیمات وزیران و هیأت دولت،(5) امضای مصوبات مجلس،(6) شرکت در شوراها و مجامع عالی، رسیدگی به شکایات مراجع حقیقی و حقوقی، ایجاد هماهنگی میان دستگاه¬های اجرایی،پاسخ گویی به مردم و اتخاذ تصمیم نسبت به بسیاری معضلات اجرایی که به علت مشخص نبودن مرجع رسیدگی ،مستقیماً برای رئیس جمهور ارسال می¬گردد، همه نشانگر آن است که انبوه وظایف فوق و تنوع موجود، حل و فصل آن ها را از عهده¬ی یک فرد خارج می¬گرداند. به همین لحاظ قانون اساسی در اصل یکصد و بیست و چهارم به رئیس جمهور اجازه داده تا جهت انجام بعضی وظایف فوق معاونینی منصوب و به تناسب، اختیار انجام شماری از وظایف را به ایشان واگذار نماید.(7)
حال این پرسش مطرح است که آیا همه ی وظایف و اختیارات رئیس جمهور قابل واگذاری به غیر از جمله معاونین وی می¬باشد و یا این که جملگی قائم به شخص اوست و نمی¬توان بر عهده افراد دیگری نهاد.لذا در میان حقوق دانان در این خصوص سه گرایش مطرح شده است:
1- نظریه¬ی اول: قائم به شخص بودن اختیارات رئیس جمهور: پیروان این نظریه بر این عقیده¬اند که همه¬ی اختیارات و وظایفی که در قانون اساسی و قوانین عادی و سایر مستندات قانونی بر عهده¬ی رئیس جمهور نهاده شده است، قائم به شخص اوست و قابل واگذاری نیست.(8) و معاونین رئیس جمهور و سایر افراد منسوب از سوی وی نمی توانند انجام وظایف فوق را بر عهده گیرند. دلایل این نظریه پردازان عبارتند از:
یکم- اصل تناسب اختیار و مسئولیت: از قواعد مسلم حقوقی نوع رابطه¬ی اختیار و مسئولیت و تناسب میان آن دوست.بی¬تردید مسئولیت بر اختیار تعلق می¬گیرد؛لذا منطقاً نمی¬توان اختیار انجام اموری را به فردی واگذار نمود،لکن مسئولیت ناشی از عدم انجام تکلیف مربوطه را از فرد یا مرجع دیگری مطالبه نمود. براساس اصل یکصد و بیست و دوم "رئیس جمهور در حدود اختیارات و وظایفی که به موجب قانون اساسی و یا قوانین عادی بر عهده دارد، در برابر ملت و رهبر و مجلس شورای اسلامی مسؤول است." لذا با عنایت به این که قانون اساسی هیچ فرد یا مرجع دیگری جز رئیس جمهور را جهت پاسخ گویی نسبت به اختیارات و وظایف فوق، مسؤول نمی¬داند، لذا به نظر می¬رسد نمی¬توان وظایف فوق را به مراجع غیر مسؤول واگذار نمود که در این صورت اختیار انجام امور به فردی واگذار شده ولی فرد دیگری مسئولیت آن را بر عهده خواهد داشت که این از موارد نقض اصل تناسب میان اختیار و مسئولیت است.
دوم – تصریح قانون اساسی: وظایفی که بنا به تصریح بعضی اصول قانون اساسی از جمله اصل یکصد و بیست و چهارم به معاونین واگذار شده است؛ مانند آن¬چه در اصل یکصد و بیست و چهارم تحت عنوان "اداره¬ی هیأت وزیران و هماهنگی سایر معاونت¬ها" از سوی رئیس جمهور به معاون اول واگذار شده است. این وظایف اولاً به روشنی تصریح شده است،ثانیاً جهت جلوگیری از تفسیر موسع و منع گسترش دایره ی این گونه واگذاری¬ها، احصا گردیده است.لذا مجریان اجازه نمی¬یابند تا مصادیق مذکور در اصول قانون اساسی را افزایش دهند؛ زیرا " اداره¬ی هیأت وزیران" از باب تنظیر در اصل فوق الذکر اشاره نشده است، بلکه افاده ی حصر می¬کند و نمی¬توان بر آن موارد دیگری افزود.
سوم- مشارکت در انجام وظایف و نه در مسئولیت: حتی در مواردی که مطابق اصول قانون اساسی اختیاران رئیس جمهور به فرد یا مرجع دیگری واگذار شده است، رئیس جمهور مبرا از مسئولیت نمی¬باشد؛زیرا این وظایف اصالتاً بر عهده¬ی رئیس جمهور قرار داده شده است . به عبارت دیگر، هم کاری معاونین رئیس جمهور با وی به معنای "مشارکت در وظایف و مسئولیت رئیس جمهور" و پاسخگویی ایشان در برابر مرا جع قانونی نیست، بلکه به مفهوم معاونت و مساعدت به رئیس جمهور در نائل آمدن وی به اهداف نظام است.
چهارم- واگذاری غیر ماهوی وظایف: با مرجعه به مشروح مذاکرات مجلس خبرگان قانون اساسی(9)می¬توان دریافت که اصل یکصد و بیست و چهارم در سال 1368 جایگزین اصل سابق گردیده که در آن پیش بینی شده بود: "رئیس جمهور فردی را برای نخست وزیری نامزد می¬کند و پس از رأی تمایل از مجلس شورای ملی،حکم نخست وزیری برای او صادر می¬کند"(10) درواقع افزایش کمّی و کیفی وظایف رئیس جمهور ناشی از انتقال اختیارات نخست وزیر به وی در اصلاحیه¬ی 1368 قانون اساسی، قانون گذار را بر آن داشته است تا برای وی هم کارانی پیش بینی نماید،لکن واگذاری شکلی (غیر ماهوی) اداره¬ی هیأت وزیران به معاون اول، نافی مسئولیت رئیس جمهور به عنوان رئیس هیأت وزیران نیست. فی الواقع معاون اول مسؤول اداره¬ی امور هیأت وزیران نظیر کمیسیون¬ها و فراهم نمودن دستور کار هیأت دولت و تنظیم صورت جلسات دولت است(11) که اصولاً یک وظیفه ی شکلی است و با ریاست رئیس جمهور بر هیأت وزیران که متضمن نظارت بر کار وزیران و هماهنگی میان ایشان بوده و اصولاً امر ماهوی می¬باشد،متفاوت است.
2- نظریه¬ی دوم – قابل واگذاری بودن وظایف رئیس جمهور: حقوق دانان پیروی این نظریه بر این عقیده هستند که همه-ی وظایف رئیس جمهور مذکور در قانون اساسی و قوانین عادی، از سوی وی قابل واگذاری به معاونین و اشخاص حقیقی یا حقوقی دیگر است.دلایلی که برای اثبات نظر خویش ابراز نموده¬اند عبارتند از:
یکم- تفکیک اختیار و مسئولیت: کثرت و تعدد مشاغل رئیس جمهور ایجاب می¬نماید که وی جهت انجام شایسته ی وظایف خویش از معاونان و هم کارانی استفاده نماید. بدیهی است ارجاع بعضی وظایف از سوی رئیس جمهور به دیگران، نافی مسئولیت رئیس جمهور نمی¬باشد؛(12)زیرا اتخاذ تصمیم نهایی در امور فوق با رئیس جمهور است و واگذاری وظایف مزبور علی الاطلاق نیست و انجام امور محوله در مرحله ی نهایی با کسب نظر رئیس جمهور صورت می¬پذیرد. به عنوان مثال رئیس جمهور در مراسم تحلیف موضوع اصل یکصد و بیست و یکم قانون اساسی در پیشگاه قرآن کریم و برابر ملت به خداوند سوگند یاد می¬کند که "در حراست از مرزها و استقلال سیاسی و اقتصادی و فرهنگی کشور"از هیچ اقدامی دریغ نورزد. این سوگند بدان معنا نیست که رئیس جمهور مباشرتاً نسبت به حراست از مرزها همت می¬گمارد و طبیعی است که امر حراست از مرزهای کشور از طریق نیروهای مسلح و وزارت کشور و با دستور رئیس جمهور صورت می¬پذیرد و واگذاری این وظیفه به وزارت کشور و نیروی انتظامی موجب سلب مسئولیت رئیس جمهور در برابر مراجع قانونی نیست. (13) لذا رئیس جمهور می¬تواند ضمن پذیرش مسئولیت اصلی وظیفه¬ی فوق،انجام آن را بر عهده¬ی افراد دیگری قرار دهد. و غیر از مواردی که مصرحاً مسئولیت بعضی مسؤولین اجرایی کشور در برابر مجلس بیان شده است؛ مانند اصلی از قانون اساسی که به مسئولیت وزرا در برابر مجلس اشاره نموده است، رئیس جمهور مسئولیت کلی"اجرای قانون اساسی و ریاست قوه¬ی مجریه را جز در اموری که مستقیماً به رهبری مربوط می شود، بر عهده دارد"و از سوی دیگر مطابق اصل یکصد و بیست و دوم قانون اساسی "رئیس جمهور در حدود اختیارات و وظایفی که به موجب قانون اساسی و یا قوانین عادی بر عهده دارد،در برابر ملت و رهبر و مجلس شورای اسلامی مسئول است".
دوم- تصریح امکان واگذاری اختیارات رئیس جمهور: در صورتی که امکان واگذاری وظایف رئیس جمهور به دیگران را منتفی بدانیم، در حقیقت حکم اصل یکصد و بیست و چهارم قانون اساسی لغو محسوب می¬گردد و استناد صدور حکم لغو به قانون گذار به ویژه در قانون اساسی پذیرفته نیست.به همین جهت باید مفروض دانست که قانون گذار ضمن بر شمردن وظایف رئیس جمهور،امکان واگذاری این وظایف را نیز مردود ندانسته است.
سوم – مشارکت در وظایف: با عنایت به موارد فوق الذکر، واگذاری وظایف به معاونین به مفهوم واگذاری مسئولیت نیست؛به تعبیر دیگر می¬توان انجام بسیاری از وظایف محوله ی رئیس جمهور در قوانین را به معاونین واگذار نمود، بی آن که موجب کاهش یا سلب مسئولیت رئیس جمهور در برابر مراجع قانونی گردد.در واقع قانون گذار با اذعان به این که حجم وظایف محوله به رئیس جمهور نباید تکلیف مالایطاق(14) محسوب شود،به طور ضمنی پذیرفته است که واگذاری مسئولیت به افراد متعدد موجب محظورات قانونی و اجرایی می¬گردد؛لذا به ناگزیر ضمن قراردادن کلیه ی مسئولیت¬ها بر عهده¬ی مرجع واحد یعنی رئیس جمهور، به کارگیری معاونین و مدیران اجرایی را که جهت اعانت رئیس جمهور در جهت انجام وظایف است، از نظر دور نداشته و تصریح اصل یکصد و بیست و یکم نشانگر همین تلقی و برداشت است.نتیجتاً آن که کلیه ی وظایف رئیس جمهور در قانون اساسی و قوانین عادی از سوی وی قابل واگذاری به معاونین و افراد دیگر می¬باشد،به شرط آن که مسئولیت همه ی وظایف فوق الذکر را نهایتاً بر عهده¬ی رئیس جمهور مستقر بدانیم.
3- نظریه¬ی سوم- اصل تفکیک وظایف:(15) این نظریه که مطابق با دیدگاه نگارنده است،قایل به تفکیک میان وظایف مندرج در قانون اساسی با وظایفی که در سایر قوانین به رئیس جمهور تفویض شده است،می¬باشد؛ به تعبیر دیگر وظایفی که برای رئیس جمهور در قانون اساسی مورد حکم قرار گرفته و صراحتاً بر عهده¬ی وی نهاده شده است، قابل واگذاری به غیر نمی¬باشد مگر آن چه صراحتاً در خود قانون مستثنی گردیده است؛ مانند اداره¬ی هیأت وزیران که بر عهده¬ی معاون اول قرار گرفته و آن دسته از وظایفی که در قوانین عادی مصوب مجلس یا مصوبات سایر مراجع مانند شورای عالی امنیت ملی،مجمع تشخیص مصلحت نظام، برای رئیس جمهور پیش بینی شده است می¬تواند از طریق رئیس جمهور به سایر افراد حقیقی و حقوقی واگذار گردد. پیروان این نظریه بر اثبات عقیده¬ی خویش دلایلی بر شمرده اند:
یکم- اراده¬ی قانون گذار: در قانون اساسی، قانون گذار با علم به این نکته که نمی¬توان انجام همه¬ی وظایف اجرایی را به نحو مباشرت از رئیس جمهور توقع داشت،مشخصاً مواردی از وظایف مذکور را با عنایت عقلی، احصا نموده و در قانون اساسی آن ها را بیان کرده تا دو امر تحقق یابد: نخست آن که دیگر نتوان از طریق قوانین جدید،دایره¬ی وظایف قابل واگذاری را گسترش داد و در هر دوره ریاست جمهوری بر حسب ضرورت اجرایی،به فهرست وظایف فوق مورد دیگری را افزود،دیگر آن که به مجلس اجازه دهد تا وظایف دیگری که قاعدتاً و اضطرراً باید مسئولیت آن را رئیس جمهور بر عهده گیرد،با وضع قوانین بر عهده¬ی وی قرار دهد با این تفاوت که اجرای وظایف مربوطه قابل واگذاری به افراد دیگر باشد.
دوم – اصل سلسله مراتب نظام حقوقی: نظام¬های مختلف حقوقی، مواردی را که در نظر دارند در گذر زمان و تغییر احوالات در شرایط اجرایی کشور،دست خوش تغییر و تحول نگردد، در قانون اساسی خود تصریح می¬نمایند؛ به تعبیر دیگر در کشورهایی که از "نظام حقوقی نوشته" تبعیت می¬کنند و قانون اساسی آن ها از جمله "قوانین اساسی سخت" یا غیر قابل انعطاف به شمار می¬آید،اصولی را تحت عنوان اصول لایتغیر در قانون اساسی مورد حکم قرار می¬دهند تا احزاب و گروه¬های سیاسی- که در دوره¬های مختلف بر سر کار می¬آیند- نتوانند با اصلاحات سلیقه¬ای خود، ثبات قانون اساسی را دچار آسیب نمایند. بدین لحاظ در این کشورها سیر تشریفاتی اصلاح قانون اساسی، بسیار دشوار در نظر گرفته شده است؛به تعبیر دیگر در این نظام¬ها مواردی مهم و اساسی و غیر قابل تغییر در قانون اساسی ذکر شده است و مواردی را که در نتیجه ی تغییر شرایط کشور، ناگزیر به تغییر آن هستند،در قوانین عادی مورد حکم قرار می¬دهند تا از یک سو شاکله ی اساسی نظام حقوقی در معرض بی¬ثباتی قرار نگیرد و از سوی دیگر قوانین عادی به لحاظ سهل بودن تشریفات اصلاح و سرعت در سیر مراحل تصویب، بتوانند در مقابله با وضعیت¬های جدیدی که الزاماً به کشور تحمیل می¬گردد،(16) قدرت انعطاف داشته باشند.
بدین لحاظ مأموریت قانون اساسی در این کشورها، احصای موارد غیر قابل تغییر و زوال ناپذیر در نظام حقوقی است.بدین لحاظ با عنایت این که نظام حقوقی جمهوری اسلامی ایران از گروه کشورهای فوق به شمار می¬آید،لذا آن¬چه در قانون اساسی تحت عنوان وظایف رئیس جمهور آمده و در همان قانون قابل واگذاری به مرجع دیگری تشخیص داده نشده،غیر قابل واگذاری به معاونین و یا اشخاص دیگر می¬باشد و گروه دیگری از وظایف را که در قوانین عادی بر عهده رئیس جمهور قرار گرفته، می¬توان با موافقت وی به دیگران واگذار نمود.
سوم- اصل تفکیک قوا: قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران،اصل تفکیک قوا را در اصل پنجاه و هفتم پذیرفته است؛ به عبارت دیگر نمی¬توان اختیاراتی را که در قانون اساسی برای هر یک از قوای سه گانه لحاظ شده است،منوط به اجازه ی قوه¬ی دیگری دانست. بدین لحاظ در مواردی که قانون اساسی وظایفی را برای رئیس جمهور صراحتاً احصا نموده است، مجلس شورای اسلامی نمی¬تواند به استناد اختیارات قانونی خود جهت وضع قوانین،اختیارات مذکور را لغو یا محدود یا مشروط نماید. بدین لحاظ طبق اصل هفتاد و یکم قانون اساسی اگر چه مجلس شورای اسلامی می¬تواند در عموم مسائل قانون وضع نماید لکن نمی¬تواند حدود مقرر در قانون اساسی را نادیده انگارد؛ به تعبیر دیگر مجلس نمی تواند طی تصویب قوانین،وظایف رئیس جمهور مندرج در قانون اساسی را قابل واگذاری به غیر گرداند و یا وظایفی غیر قابل واگذاری به غیر برای رئیس جمهور تعیین نماید.
پی نوشت ها:
1) مجموعه ی مصوبات مجمع تشخیص مصلحت نظام،انتشارات دبیرخانه ی مجمع، چاپ اول، سال 1375.
2) اصل هشتاد و هفتم قانون اساسی و مواد (188) تا (191) آیین نامه ی داخلی مجلس شورای اسلامی مصوب 1379.
3) ماده یکصد و نود و ششم آیین نامه ی داخلی مجلس.
4) اصل هشتادونهم قانون اساسی و مواد (236) تا (240) آیین نامه ی داخلی مجلس شورای اسلامی.
5) اصل یکصد و بیست و سوم قانون اساسی.
6) اصل یکصد و سی و چهارم قانون اساسی.
7) اصل یکصد و بیست و چهارم قانون اساسی می گوید: «رئیس جمهور می¬تواند برای انجام وظایف قانونی خود معاونانی داشته باشد.معاون اول رئیس جمهور با موافقت وی اداره ی هیأت وزیران و مسئولیت هماهنگی سایر معاونت-ها را بر عهده خواهد داشت.»
8) هاشمی، دکتر سید محمد،حقوق اساسی جمهوری اسلامی ایران ،جلد دوم، حاکمیت و نهادهای سیاسی ،نشر دادگستر، چاپ پنجم، ص 122.
9) دبیرخانه ی مجلس خبرگان قانون اساسی، مشروح مذاکرات قانون اساسی، چاپ اول، 1368، جلد اول، ص 224.
10) قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران،مصوب 1358، اصل یکصد و بیست و چهارم.
11) هاشمی،دکتر سید محمد،پیشین، ص279.
12) قاضی،دکتر ابوالفضل،بایسته¬های حقوق اساسی،چاپ هفتم، نشر دادگستر،زمستان 1380/ف، ص 262.
13) بوشهری،دکتر جعفر،حقوق اساسی،جلد دوم، انتشارات دانشگاه تهران، چاپ اول، 1351، ص 34.
14) موسوی خلخالی،سید محمد مهدی،حاکمیت در اسلام، انتشارات آفاق،چاپ اول، 1361، ص450.
15) قاضی،دکتر ابوالفضل، پیشین، ص272.
16) قاضی، دکتر ابوالفضل، پیشین، ص43.
فهرست منابع:
1) حبیبی،دکتر حسن،رابطه ی سیاسی مجلس و قوه ی مجریه،نشریه ی دانشکده حقوق دانشگاه شهید بهشتی،شماره اول، فروردین 1364.
2) هاشمی، دکتر سید محمد،حقوق اساسی جمهوری اسلامی ایران، جلد دوم، حاکمیت و نهادهای سیاسی، چاپ پنجم، نشر دادگستر، 1380.
3) قاضی، دکتر ابوالفضل،حقوق اساسی و نهادی سیاسی، جلد اول، مبانی و کلیات، انتشارات دانشگاه تهران، شماره 2033، سال 1368.
4) کلییار،کلود و آلبر،نهادهای روابط بین المللی، ترجمه و تحقیق دکتر هدایت الله فلسفی، بی نا، 1368.
5) مهرپور،دکتر حسین،نظری بر تفسیر شورای نگهبان پیرامون رأی عدم اعتماد،مجله ی قضایی و حقوق دادگستری، سال اول، شماره اول، پاییز 1370.
6) بوشهری،دکتر جعفر،حقوق اساسی،جلد اول انتشارات دانشگاه تهران،چاپ پنجم، شماره 1/1161، سال 1354.
7) دو ورژه، موریس، جامعه شناسی سیاسی،ترجمه ی ابوالفضل قاضی، انتشارات دانشگاه تهران، چاپ اول، خرداد 1369.
8) قاضی،دکتر ابوالفضل، بایسته¬های حقوق اساسی، انتشارات دادگستر، چاپ هفتم، زمستان 1380.
9) مهرپور، دکتر حسین، وظیفه ی دشوار نظارت بر اجرای قانون اساسی،نشر ثالث، چاپ اول، 1384.
10) دبیرخانه ی مجلس خبرگان قانون اساسی،مشروح مذاکرات مجلس خبرگان قانون اساسی، چاپ اول، سال 1369.
11) داویر، رنه وکای ژوفره اسپینوزی، درآمدی بر حقوق تطبیقی و دو نظام بزرگ حقوقی معاصر، ترجمه ی دکتر سید حسین صفایی، نشر دادگستر، چاپ سوم، زمستان 1380.
12) موسوی خلخالی، سید محمد مهدی، حاکمیت در اسلام، انتشارات آفاق، چاپ اول، 1361.
13) بوشهری، دکتر جعفر، حقوق اساسی تطبیقی،جلد دوم، انتشارات دانشگاه تهران، چاپ اول، 1351.
الف) وظایف رئیس جمهور
رئیس جمهور در سه گروه از قوانین دارای اختیارات و وظایف متعدد گردیده است و این قوانین عبارتند از: قانون اساسی، قوانین عادی، قوانین حاکمیتی مانند مصوبات مجمع تشخیص مصلحت نظام، (1) شواری عالی امنیت ملی.
ب) بررسی حقوقی
رئیس جمهور براساس قوانین موجود دارای وظایف و اختیارات متنوعی گردیده است؛ از جمله وظایف رئیس جمهور مبنی بر تشکیل کابینه و اخذ رأی اعتماد،(2) پاسخ به سؤال (3) و استیضاح(4) ،ریاست هیأت وزیران و هماهنگ ساختن تصمیمات وزیران و هیأت دولت،(5) امضای مصوبات مجلس،(6) شرکت در شوراها و مجامع عالی، رسیدگی به شکایات مراجع حقیقی و حقوقی، ایجاد هماهنگی میان دستگاه¬های اجرایی،پاسخ گویی به مردم و اتخاذ تصمیم نسبت به بسیاری معضلات اجرایی که به علت مشخص نبودن مرجع رسیدگی ،مستقیماً برای رئیس جمهور ارسال می¬گردد، همه نشانگر آن است که انبوه وظایف فوق و تنوع موجود، حل و فصل آن ها را از عهده¬ی یک فرد خارج می¬گرداند. به همین لحاظ قانون اساسی در اصل یکصد و بیست و چهارم به رئیس جمهور اجازه داده تا جهت انجام بعضی وظایف فوق معاونینی منصوب و به تناسب، اختیار انجام شماری از وظایف را به ایشان واگذار نماید.(7)
حال این پرسش مطرح است که آیا همه ی وظایف و اختیارات رئیس جمهور قابل واگذاری به غیر از جمله معاونین وی می¬باشد و یا این که جملگی قائم به شخص اوست و نمی¬توان بر عهده افراد دیگری نهاد.لذا در میان حقوق دانان در این خصوص سه گرایش مطرح شده است:
1- نظریه¬ی اول: قائم به شخص بودن اختیارات رئیس جمهور: پیروان این نظریه بر این عقیده¬اند که همه¬ی اختیارات و وظایفی که در قانون اساسی و قوانین عادی و سایر مستندات قانونی بر عهده¬ی رئیس جمهور نهاده شده است، قائم به شخص اوست و قابل واگذاری نیست.(8) و معاونین رئیس جمهور و سایر افراد منسوب از سوی وی نمی توانند انجام وظایف فوق را بر عهده گیرند. دلایل این نظریه پردازان عبارتند از:
یکم- اصل تناسب اختیار و مسئولیت: از قواعد مسلم حقوقی نوع رابطه¬ی اختیار و مسئولیت و تناسب میان آن دوست.بی¬تردید مسئولیت بر اختیار تعلق می¬گیرد؛لذا منطقاً نمی¬توان اختیار انجام اموری را به فردی واگذار نمود،لکن مسئولیت ناشی از عدم انجام تکلیف مربوطه را از فرد یا مرجع دیگری مطالبه نمود. براساس اصل یکصد و بیست و دوم "رئیس جمهور در حدود اختیارات و وظایفی که به موجب قانون اساسی و یا قوانین عادی بر عهده دارد، در برابر ملت و رهبر و مجلس شورای اسلامی مسؤول است." لذا با عنایت به این که قانون اساسی هیچ فرد یا مرجع دیگری جز رئیس جمهور را جهت پاسخ گویی نسبت به اختیارات و وظایف فوق، مسؤول نمی¬داند، لذا به نظر می¬رسد نمی¬توان وظایف فوق را به مراجع غیر مسؤول واگذار نمود که در این صورت اختیار انجام امور به فردی واگذار شده ولی فرد دیگری مسئولیت آن را بر عهده خواهد داشت که این از موارد نقض اصل تناسب میان اختیار و مسئولیت است.
دوم – تصریح قانون اساسی: وظایفی که بنا به تصریح بعضی اصول قانون اساسی از جمله اصل یکصد و بیست و چهارم به معاونین واگذار شده است؛ مانند آن¬چه در اصل یکصد و بیست و چهارم تحت عنوان "اداره¬ی هیأت وزیران و هماهنگی سایر معاونت¬ها" از سوی رئیس جمهور به معاون اول واگذار شده است. این وظایف اولاً به روشنی تصریح شده است،ثانیاً جهت جلوگیری از تفسیر موسع و منع گسترش دایره ی این گونه واگذاری¬ها، احصا گردیده است.لذا مجریان اجازه نمی¬یابند تا مصادیق مذکور در اصول قانون اساسی را افزایش دهند؛ زیرا " اداره¬ی هیأت وزیران" از باب تنظیر در اصل فوق الذکر اشاره نشده است، بلکه افاده ی حصر می¬کند و نمی¬توان بر آن موارد دیگری افزود.
سوم- مشارکت در انجام وظایف و نه در مسئولیت: حتی در مواردی که مطابق اصول قانون اساسی اختیاران رئیس جمهور به فرد یا مرجع دیگری واگذار شده است، رئیس جمهور مبرا از مسئولیت نمی¬باشد؛زیرا این وظایف اصالتاً بر عهده¬ی رئیس جمهور قرار داده شده است . به عبارت دیگر، هم کاری معاونین رئیس جمهور با وی به معنای "مشارکت در وظایف و مسئولیت رئیس جمهور" و پاسخگویی ایشان در برابر مرا جع قانونی نیست، بلکه به مفهوم معاونت و مساعدت به رئیس جمهور در نائل آمدن وی به اهداف نظام است.
چهارم- واگذاری غیر ماهوی وظایف: با مرجعه به مشروح مذاکرات مجلس خبرگان قانون اساسی(9)می¬توان دریافت که اصل یکصد و بیست و چهارم در سال 1368 جایگزین اصل سابق گردیده که در آن پیش بینی شده بود: "رئیس جمهور فردی را برای نخست وزیری نامزد می¬کند و پس از رأی تمایل از مجلس شورای ملی،حکم نخست وزیری برای او صادر می¬کند"(10) درواقع افزایش کمّی و کیفی وظایف رئیس جمهور ناشی از انتقال اختیارات نخست وزیر به وی در اصلاحیه¬ی 1368 قانون اساسی، قانون گذار را بر آن داشته است تا برای وی هم کارانی پیش بینی نماید،لکن واگذاری شکلی (غیر ماهوی) اداره¬ی هیأت وزیران به معاون اول، نافی مسئولیت رئیس جمهور به عنوان رئیس هیأت وزیران نیست. فی الواقع معاون اول مسؤول اداره¬ی امور هیأت وزیران نظیر کمیسیون¬ها و فراهم نمودن دستور کار هیأت دولت و تنظیم صورت جلسات دولت است(11) که اصولاً یک وظیفه ی شکلی است و با ریاست رئیس جمهور بر هیأت وزیران که متضمن نظارت بر کار وزیران و هماهنگی میان ایشان بوده و اصولاً امر ماهوی می¬باشد،متفاوت است.
2- نظریه¬ی دوم – قابل واگذاری بودن وظایف رئیس جمهور: حقوق دانان پیروی این نظریه بر این عقیده هستند که همه-ی وظایف رئیس جمهور مذکور در قانون اساسی و قوانین عادی، از سوی وی قابل واگذاری به معاونین و اشخاص حقیقی یا حقوقی دیگر است.دلایلی که برای اثبات نظر خویش ابراز نموده¬اند عبارتند از:
یکم- تفکیک اختیار و مسئولیت: کثرت و تعدد مشاغل رئیس جمهور ایجاب می¬نماید که وی جهت انجام شایسته ی وظایف خویش از معاونان و هم کارانی استفاده نماید. بدیهی است ارجاع بعضی وظایف از سوی رئیس جمهور به دیگران، نافی مسئولیت رئیس جمهور نمی¬باشد؛(12)زیرا اتخاذ تصمیم نهایی در امور فوق با رئیس جمهور است و واگذاری وظایف مزبور علی الاطلاق نیست و انجام امور محوله در مرحله ی نهایی با کسب نظر رئیس جمهور صورت می¬پذیرد. به عنوان مثال رئیس جمهور در مراسم تحلیف موضوع اصل یکصد و بیست و یکم قانون اساسی در پیشگاه قرآن کریم و برابر ملت به خداوند سوگند یاد می¬کند که "در حراست از مرزها و استقلال سیاسی و اقتصادی و فرهنگی کشور"از هیچ اقدامی دریغ نورزد. این سوگند بدان معنا نیست که رئیس جمهور مباشرتاً نسبت به حراست از مرزها همت می¬گمارد و طبیعی است که امر حراست از مرزهای کشور از طریق نیروهای مسلح و وزارت کشور و با دستور رئیس جمهور صورت می¬پذیرد و واگذاری این وظیفه به وزارت کشور و نیروی انتظامی موجب سلب مسئولیت رئیس جمهور در برابر مراجع قانونی نیست. (13) لذا رئیس جمهور می¬تواند ضمن پذیرش مسئولیت اصلی وظیفه¬ی فوق،انجام آن را بر عهده¬ی افراد دیگری قرار دهد. و غیر از مواردی که مصرحاً مسئولیت بعضی مسؤولین اجرایی کشور در برابر مجلس بیان شده است؛ مانند اصلی از قانون اساسی که به مسئولیت وزرا در برابر مجلس اشاره نموده است، رئیس جمهور مسئولیت کلی"اجرای قانون اساسی و ریاست قوه¬ی مجریه را جز در اموری که مستقیماً به رهبری مربوط می شود، بر عهده دارد"و از سوی دیگر مطابق اصل یکصد و بیست و دوم قانون اساسی "رئیس جمهور در حدود اختیارات و وظایفی که به موجب قانون اساسی و یا قوانین عادی بر عهده دارد،در برابر ملت و رهبر و مجلس شورای اسلامی مسئول است".
دوم- تصریح امکان واگذاری اختیارات رئیس جمهور: در صورتی که امکان واگذاری وظایف رئیس جمهور به دیگران را منتفی بدانیم، در حقیقت حکم اصل یکصد و بیست و چهارم قانون اساسی لغو محسوب می¬گردد و استناد صدور حکم لغو به قانون گذار به ویژه در قانون اساسی پذیرفته نیست.به همین جهت باید مفروض دانست که قانون گذار ضمن بر شمردن وظایف رئیس جمهور،امکان واگذاری این وظایف را نیز مردود ندانسته است.
سوم – مشارکت در وظایف: با عنایت به موارد فوق الذکر، واگذاری وظایف به معاونین به مفهوم واگذاری مسئولیت نیست؛به تعبیر دیگر می¬توان انجام بسیاری از وظایف محوله ی رئیس جمهور در قوانین را به معاونین واگذار نمود، بی آن که موجب کاهش یا سلب مسئولیت رئیس جمهور در برابر مراجع قانونی گردد.در واقع قانون گذار با اذعان به این که حجم وظایف محوله به رئیس جمهور نباید تکلیف مالایطاق(14) محسوب شود،به طور ضمنی پذیرفته است که واگذاری مسئولیت به افراد متعدد موجب محظورات قانونی و اجرایی می¬گردد؛لذا به ناگزیر ضمن قراردادن کلیه ی مسئولیت¬ها بر عهده¬ی مرجع واحد یعنی رئیس جمهور، به کارگیری معاونین و مدیران اجرایی را که جهت اعانت رئیس جمهور در جهت انجام وظایف است، از نظر دور نداشته و تصریح اصل یکصد و بیست و یکم نشانگر همین تلقی و برداشت است.نتیجتاً آن که کلیه ی وظایف رئیس جمهور در قانون اساسی و قوانین عادی از سوی وی قابل واگذاری به معاونین و افراد دیگر می¬باشد،به شرط آن که مسئولیت همه ی وظایف فوق الذکر را نهایتاً بر عهده¬ی رئیس جمهور مستقر بدانیم.
3- نظریه¬ی سوم- اصل تفکیک وظایف:(15) این نظریه که مطابق با دیدگاه نگارنده است،قایل به تفکیک میان وظایف مندرج در قانون اساسی با وظایفی که در سایر قوانین به رئیس جمهور تفویض شده است،می¬باشد؛ به تعبیر دیگر وظایفی که برای رئیس جمهور در قانون اساسی مورد حکم قرار گرفته و صراحتاً بر عهده¬ی وی نهاده شده است، قابل واگذاری به غیر نمی¬باشد مگر آن چه صراحتاً در خود قانون مستثنی گردیده است؛ مانند اداره¬ی هیأت وزیران که بر عهده¬ی معاون اول قرار گرفته و آن دسته از وظایفی که در قوانین عادی مصوب مجلس یا مصوبات سایر مراجع مانند شورای عالی امنیت ملی،مجمع تشخیص مصلحت نظام، برای رئیس جمهور پیش بینی شده است می¬تواند از طریق رئیس جمهور به سایر افراد حقیقی و حقوقی واگذار گردد. پیروان این نظریه بر اثبات عقیده¬ی خویش دلایلی بر شمرده اند:
یکم- اراده¬ی قانون گذار: در قانون اساسی، قانون گذار با علم به این نکته که نمی¬توان انجام همه¬ی وظایف اجرایی را به نحو مباشرت از رئیس جمهور توقع داشت،مشخصاً مواردی از وظایف مذکور را با عنایت عقلی، احصا نموده و در قانون اساسی آن ها را بیان کرده تا دو امر تحقق یابد: نخست آن که دیگر نتوان از طریق قوانین جدید،دایره¬ی وظایف قابل واگذاری را گسترش داد و در هر دوره ریاست جمهوری بر حسب ضرورت اجرایی،به فهرست وظایف فوق مورد دیگری را افزود،دیگر آن که به مجلس اجازه دهد تا وظایف دیگری که قاعدتاً و اضطرراً باید مسئولیت آن را رئیس جمهور بر عهده گیرد،با وضع قوانین بر عهده¬ی وی قرار دهد با این تفاوت که اجرای وظایف مربوطه قابل واگذاری به افراد دیگر باشد.
دوم – اصل سلسله مراتب نظام حقوقی: نظام¬های مختلف حقوقی، مواردی را که در نظر دارند در گذر زمان و تغییر احوالات در شرایط اجرایی کشور،دست خوش تغییر و تحول نگردد، در قانون اساسی خود تصریح می¬نمایند؛ به تعبیر دیگر در کشورهایی که از "نظام حقوقی نوشته" تبعیت می¬کنند و قانون اساسی آن ها از جمله "قوانین اساسی سخت" یا غیر قابل انعطاف به شمار می¬آید،اصولی را تحت عنوان اصول لایتغیر در قانون اساسی مورد حکم قرار می¬دهند تا احزاب و گروه¬های سیاسی- که در دوره¬های مختلف بر سر کار می¬آیند- نتوانند با اصلاحات سلیقه¬ای خود، ثبات قانون اساسی را دچار آسیب نمایند. بدین لحاظ در این کشورها سیر تشریفاتی اصلاح قانون اساسی، بسیار دشوار در نظر گرفته شده است؛به تعبیر دیگر در این نظام¬ها مواردی مهم و اساسی و غیر قابل تغییر در قانون اساسی ذکر شده است و مواردی را که در نتیجه ی تغییر شرایط کشور، ناگزیر به تغییر آن هستند،در قوانین عادی مورد حکم قرار می¬دهند تا از یک سو شاکله ی اساسی نظام حقوقی در معرض بی¬ثباتی قرار نگیرد و از سوی دیگر قوانین عادی به لحاظ سهل بودن تشریفات اصلاح و سرعت در سیر مراحل تصویب، بتوانند در مقابله با وضعیت¬های جدیدی که الزاماً به کشور تحمیل می¬گردد،(16) قدرت انعطاف داشته باشند.
بدین لحاظ مأموریت قانون اساسی در این کشورها، احصای موارد غیر قابل تغییر و زوال ناپذیر در نظام حقوقی است.بدین لحاظ با عنایت این که نظام حقوقی جمهوری اسلامی ایران از گروه کشورهای فوق به شمار می¬آید،لذا آن¬چه در قانون اساسی تحت عنوان وظایف رئیس جمهور آمده و در همان قانون قابل واگذاری به مرجع دیگری تشخیص داده نشده،غیر قابل واگذاری به معاونین و یا اشخاص دیگر می¬باشد و گروه دیگری از وظایف را که در قوانین عادی بر عهده رئیس جمهور قرار گرفته، می¬توان با موافقت وی به دیگران واگذار نمود.
سوم- اصل تفکیک قوا: قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران،اصل تفکیک قوا را در اصل پنجاه و هفتم پذیرفته است؛ به عبارت دیگر نمی¬توان اختیاراتی را که در قانون اساسی برای هر یک از قوای سه گانه لحاظ شده است،منوط به اجازه ی قوه¬ی دیگری دانست. بدین لحاظ در مواردی که قانون اساسی وظایفی را برای رئیس جمهور صراحتاً احصا نموده است، مجلس شورای اسلامی نمی¬تواند به استناد اختیارات قانونی خود جهت وضع قوانین،اختیارات مذکور را لغو یا محدود یا مشروط نماید. بدین لحاظ طبق اصل هفتاد و یکم قانون اساسی اگر چه مجلس شورای اسلامی می¬تواند در عموم مسائل قانون وضع نماید لکن نمی¬تواند حدود مقرر در قانون اساسی را نادیده انگارد؛ به تعبیر دیگر مجلس نمی تواند طی تصویب قوانین،وظایف رئیس جمهور مندرج در قانون اساسی را قابل واگذاری به غیر گرداند و یا وظایفی غیر قابل واگذاری به غیر برای رئیس جمهور تعیین نماید.
پی نوشت ها:
1) مجموعه ی مصوبات مجمع تشخیص مصلحت نظام،انتشارات دبیرخانه ی مجمع، چاپ اول، سال 1375.
2) اصل هشتاد و هفتم قانون اساسی و مواد (188) تا (191) آیین نامه ی داخلی مجلس شورای اسلامی مصوب 1379.
3) ماده یکصد و نود و ششم آیین نامه ی داخلی مجلس.
4) اصل هشتادونهم قانون اساسی و مواد (236) تا (240) آیین نامه ی داخلی مجلس شورای اسلامی.
5) اصل یکصد و بیست و سوم قانون اساسی.
6) اصل یکصد و سی و چهارم قانون اساسی.
7) اصل یکصد و بیست و چهارم قانون اساسی می گوید: «رئیس جمهور می¬تواند برای انجام وظایف قانونی خود معاونانی داشته باشد.معاون اول رئیس جمهور با موافقت وی اداره ی هیأت وزیران و مسئولیت هماهنگی سایر معاونت-ها را بر عهده خواهد داشت.»
8) هاشمی، دکتر سید محمد،حقوق اساسی جمهوری اسلامی ایران ،جلد دوم، حاکمیت و نهادهای سیاسی ،نشر دادگستر، چاپ پنجم، ص 122.
9) دبیرخانه ی مجلس خبرگان قانون اساسی، مشروح مذاکرات قانون اساسی، چاپ اول، 1368، جلد اول، ص 224.
10) قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران،مصوب 1358، اصل یکصد و بیست و چهارم.
11) هاشمی،دکتر سید محمد،پیشین، ص279.
12) قاضی،دکتر ابوالفضل،بایسته¬های حقوق اساسی،چاپ هفتم، نشر دادگستر،زمستان 1380/ف، ص 262.
13) بوشهری،دکتر جعفر،حقوق اساسی،جلد دوم، انتشارات دانشگاه تهران، چاپ اول، 1351، ص 34.
14) موسوی خلخالی،سید محمد مهدی،حاکمیت در اسلام، انتشارات آفاق،چاپ اول، 1361، ص450.
15) قاضی،دکتر ابوالفضل، پیشین، ص272.
16) قاضی، دکتر ابوالفضل، پیشین، ص43.
فهرست منابع:
1) حبیبی،دکتر حسن،رابطه ی سیاسی مجلس و قوه ی مجریه،نشریه ی دانشکده حقوق دانشگاه شهید بهشتی،شماره اول، فروردین 1364.
2) هاشمی، دکتر سید محمد،حقوق اساسی جمهوری اسلامی ایران، جلد دوم، حاکمیت و نهادهای سیاسی، چاپ پنجم، نشر دادگستر، 1380.
3) قاضی، دکتر ابوالفضل،حقوق اساسی و نهادی سیاسی، جلد اول، مبانی و کلیات، انتشارات دانشگاه تهران، شماره 2033، سال 1368.
4) کلییار،کلود و آلبر،نهادهای روابط بین المللی، ترجمه و تحقیق دکتر هدایت الله فلسفی، بی نا، 1368.
5) مهرپور،دکتر حسین،نظری بر تفسیر شورای نگهبان پیرامون رأی عدم اعتماد،مجله ی قضایی و حقوق دادگستری، سال اول، شماره اول، پاییز 1370.
6) بوشهری،دکتر جعفر،حقوق اساسی،جلد اول انتشارات دانشگاه تهران،چاپ پنجم، شماره 1/1161، سال 1354.
7) دو ورژه، موریس، جامعه شناسی سیاسی،ترجمه ی ابوالفضل قاضی، انتشارات دانشگاه تهران، چاپ اول، خرداد 1369.
8) قاضی،دکتر ابوالفضل، بایسته¬های حقوق اساسی، انتشارات دادگستر، چاپ هفتم، زمستان 1380.
9) مهرپور، دکتر حسین، وظیفه ی دشوار نظارت بر اجرای قانون اساسی،نشر ثالث، چاپ اول، 1384.
10) دبیرخانه ی مجلس خبرگان قانون اساسی،مشروح مذاکرات مجلس خبرگان قانون اساسی، چاپ اول، سال 1369.
11) داویر، رنه وکای ژوفره اسپینوزی، درآمدی بر حقوق تطبیقی و دو نظام بزرگ حقوقی معاصر، ترجمه ی دکتر سید حسین صفایی، نشر دادگستر، چاپ سوم، زمستان 1380.
12) موسوی خلخالی، سید محمد مهدی، حاکمیت در اسلام، انتشارات آفاق، چاپ اول، 1361.
13) بوشهری، دکتر جعفر، حقوق اساسی تطبیقی،جلد دوم، انتشارات دانشگاه تهران، چاپ اول، 1351.
تبلیغات
