تنقیح قوانین

بحث تنقیح قوانین و مقررات، از مباحثی است که درحال حاضر محافل علمی را بیش از پیش به خود مشغول کرده؛ و یکی از مباحث مهم تنقیح قوانین و مقررات، بررسی و تشخیص«نسخ ضمنی» مصوبات است. در این مقاله به گوشه هایی از مبحث نسخ (آن هم نه نسخ و تغییرات ضمنی، بلکه نسخ و تغییرات صریح)، اکتفا میشود. شاید تصور شود که نسخ، اصلاح و الحاق صریح معلوم است و نیازی به بیان آن نیست، اتفاقاً در این تحقیق، دایره بحث، بیشتر پیرامون همین موضوع دور خواهد زد و از بحث درباره نسخ ضمنی که بعضاً ممکن است پیرامون آن اختلاف نظرهایی وجود داشته باشد، پرهیز شده است. نگرانی همیشگی حقوقدانان، نسخ یا تغییرات ضمنی قوانین و مقررات است؛ ولی به نظر میرسد با مشاهده کُتبی از این قبیل باید نگران نسخ یا تغییرات صریح نیز بود. در کتاب مورد بررسی با عنوان قانون مدنی در نظم حقوقی کنونی (کاتوزیان، 1377) ایرادات عدیده ای ازجهت شکلی (و بعضاً ماهوی) وجود دارد. آنچه در این مقاله به آن اشاره میشود، مصوباتی است که قبل از چاپ اول یا چاپ های مجدد کتاب مذکور، به طور صریح نسخ یا اصلاح و در مواردی با الحاق و تفسیر مواجه شده اند. یکی از نمونه های بارز این مصوبات، آیین نامه اجرایی قانون زمین شهری مصوب 15/4/1367 است. این آیین نامه اجرایی که بیش از 26 صفحه از چاپ اول و بیش از24 صفحه از چاپ هجدهم کتاب مورد بحث را به خود اختصاص داده، به موجب ماده 40 آیین نامه اجرایی قانون زمین شهری مصوب 24/3/1371 به طورصریح نسخ شده است. شایان ذکراست که آیین نامه اجرایی مذکور که شش سال قبل از چاپ جلد اول کتاب (تابستان 1377) به طور صریح منسوخ بوده است، تا چاپ هجدهم (تابستان 1387) آن کتاب نیز همچنان به چشم میخورد.

تحمیل حکمرانی خوب به عنوان پارادایم جدید در اداره بخش عمومی، ضرورت وجود یک نظام ارزیابی و پایش در قالب مدیریت عملکرد در سازمان های دولتی را به گونه ای که تبلوری از حکمرانی خوب باشد، نمایان می سازد. این پژوهش با اتکا به مؤلفه هایی که مفهوم"حکمرانی خوب" مطرح می کند، درصدد شناسایی و رتبه بندی مؤلفه ها و شاخص های مدیریت عملکرد مبتنی بر  مفهوم حکمرانی خوب است. رویکرد مدنظر پژوهش، روش ترکیبی و از نوع اکتشافی است. در بخش کیفی این پژوهش از روش  دلفی و در بخش کمی به منظور تأیید مدل از روش معادلات ساختاری استفاده شده است. در بخش کیفی جامعه آماری این پژوهش10 نفر از خبرگان دانشگاهی و حسابرسان دیوان محاسبات کشور و در بخش کمی140 نفر از حسابرسان دیوان محاسبات با استفاده از فرمول کوکران انتخاب گردیدند. نتایج تحلیل عامل اکتشافی منجر به شناسایی سطح نهادینگی ارزش ها با شش مؤلفه و 41 شاخص با عناوین ثبات رهبری و مدیریتی، حساب دهی و پاسخگویی، اثربخشی، تنقیح قوانین، حاکمیت قانون و فسادگریزی گردید. مؤلفه های حاکمیت قانون و فسادگریزی با ضرایب 698/0 و 661/0 به ترتیب رتبه اول و دوم قرار گرفت. نتایج بارهای عاملی بزرگ تر از 5/.درصد به دست آمده در حالت استاندارد و همچنین معیار 69/0 GOF=نشان از تأیید روابط بین مؤلفه ها و شاخص ها است. بنابراین توجه به این سطح از مدیریت عملکرد منجر به حرکت سازمان های دولتی در مسیر حکمرانی خوب و بهبود مؤلفه ها و شاخص های حکمرانی خوب خواهد شد.

پژوهش حاضر در نظر دارد از طریق راهکار تنقیح قوانین و مقرراتو پایش در حوزه کتاب، انتشارات و اطلاع رسانی، الگو و مفاد لایحه قانونی حمایت از انتشارات و کتابخانه ها را ارائه کند. این پژوهش برمبنای نظریه داده بنیاد و با هدف توسعه ای کاربردی انجام شده است.  روش پژوهش ترکیبی از روش سندی، دلفی و نظریه داده بنیاد است. تعداد 75 عنوان با موضوع انتشارات و 185عنوان با موضوع کتابخانه ها (به تفکیک کتابخانه ها) شناسایی و وضعیت تنقیحی هریک مشخص شد. با تجزیه و تحلیل داده های پرسشنامه، 15 خلأ قانونی احصا شد که موضوع ایجاد و تقویت کتابخانه های آموزشگاهی در مدارس از مهم ترین آنها بود. با استفاده از روش داده بنیاد پس از پیاده سازی مصاحبه ها و بررسی سطر به سطر، از 86 مفهومباز و کلیدی، 52 مفهوم محوری ساخته شد، سپس در 12 مقوله انتخابی ناشران، نشر، مؤلفان، راهبردهای کلان، ساختار و تشکیلات، کتابداران، کتابخانه های عمومی، کتابخانه های آموزشگاهی و دانشگاهی، منابع و اعتبارات، مجموعه سازی و امور قضایی و جزایی دسته بندی شد. الگوی کدگذاری محوری لایحه شامل شرایط علی، شرایط مداخله گر، شرایط زمینه ای، راهبردها و پیامدها ترسیم و درنهایت با شناسایی کامل خلأها و نیازهای قانونی، لایحه پیشنهادی حمایت از انتشارات و کتابخانه ها تهیه شد که در این لایحه، متناظر با هریک از خلأهای احصا شده، ماده قانونی مرتبط پیشنهاد شده است.

عدم تدوین و تنقیح قوانین از چالش های نظام حقوقی ایران است. علی رغم تلاش ها همچنان اهداف هنجارگذاری در این بخش محقق نشده است. برای یافتن علل این ناکارآمدی، بازخوانی ثمرات نهادهای پیشرو ضروری است. حاصل این آسیب شناسی می تواند به اصلاح، تقویت و تسریع این فرایند کمک کند. این مقاله با روش توصیفی- تحلیلی به ارزیابی مجموعه های تنقیحی معاونت حقوقی ریاست جمهوری می پردازد. بدین صورت که در مقایسه با دانش تدوین و تنقیح قوانین، دستاوردهای این نهاد چگونه است. نتیجه آنکه در این سالیان، تلاش های قابل توجهی در این نهاد صورت گرفته و علاوه بر این، اصول تنقیح تقریباً در تمام قوانین به صورت یکسان اعمال شده است. با این وجود برخی از گام های تدوین و تنقیح قوانین مطابق موازین برداشته نشده و در مواردی علی رغم آگاهی به موازین صواب، میزان لغزش های قلم در مصداق یابی احکام تدوینی و تنقیحی قابل توجه است. همچنین در دوگانه فعالیت های تنقیحی و تدوینی، بیشترین تمرکز این نهاد بر فعالیت های تنقیحی است.

در این مقاله تلاش شده است اهم علل و موانع اجرا نشدن قوانین و مقررات در کشور شناسایی و تبیین شود. موانع یادشده شامل تعدد مراجع قانون گذاری، تکثر و تورم قوانین، ضعف در سیستم به روزرسانی و تنقیح قوانین و مقررات با توجه به الزامات روز کشور، هم پوشانی قوانین، فقدان برخی قوانین مورد نیاز و ضرورت توجه به آن ها، فقدان توجه به ابعاد مختلف نیازهای تدوین قانون، نادیده گرفتن الزامات اجرایی قانون، فقدان ضمانت اجرایی مؤثر، وجود تعارض منافع در اجرای قوانین، فقدان همکاری مناسب دستگاه های موضوع قانون و کیفیت پایین تدوین قوانین است. ازاین رو باید به عنوان نخستین گام، کاهش حجم و تورم قوانین، ساده و شفاف کردن آن ها در فرایند سالم سازی مد نظر قرار گیرد. با توجه به چالش های شمرده شده و ملاحظات امنیت اقتصادی، راهکارهایی پیشنهاد می شود که شامل تنقیح قوانین و مقررات شامل راهبردهای به روزرسانی قوانین مادر، تدوین قوانین جدید مورد نیاز و حذف قوانین و مقررات زاید و دست وپاگیر توسط یک شورای عالی فراقوه ای موقت، استفاده از ظرفیت قانون تدوین و تنقیح قوانین و مقررات کشور (مصوب 1389)، تغییر در رویکرد قانون گذاری و تقویت جنبه تدوینی آن، هم در مرحله پیش از تصویب و هم در مرحله پس از تصویب و نیز بررسی دلایل اجرا نشدن قوانین و مقررات مرتبط با حوزه های حساس و دارای اهمیت کشور است.

در نظام مبتنی بر قانون گذاری شایسته، علاوه بر وضع قوانینی که باید تمامی شرایط و صفات یک قانون «خوب» و «مطلوب»، مانند: رعایت اصول ماهوی، شکلی و تشریفاتی قانونگذاری را داشته باشد، در بعد تقنینی نیز باید منجر به کاهش تعداد قوانین و ارتقای کار آمدی و کیفیت هنجارها و در نهایت منتج به تحقق حاکمیت قانون گردد. در این پژوهش با بهره گیری از مطالعات کتابخانه ای و اتخاذ رویکردی تحلیلی توصیفی، در پاسخ به نقش و کارکرد تنقیح قوانین ومقررات در تحقق قانونگذاری شایسته به این پاسخ رسیدیم که: کارکرد تنقیح قوانین در دو سطح پسینی(پس از وضع قوانین) و پیشینی(حین وضع قوانین) قابل بررسی است. تنقیح پسینی، تشخیص قانون حاکم و لازم الاجراست، در جایی که تورم قوانین، تعارض چند قانون باهم، پیچیدگی قوانین و... تشخیص قانون حاکم را دشوار می کند. اما تنقیح حین وضع(پیشینی)، ناظر به مراحل تقنین و تدوین و تصویب بوده که؛ آماده سازی فضای نظام حقوقی برای افزایش سطح کیفی قوانین، تقنین براساس نیازهای واقعی، کاهش تورم تقنینی یا قانونگذاری افراطی، عدم نیاز به اصلاح و نسخ مکرر قوانین، تعیین تکلیف قوانین سابق و... از کارکرد های تقنینی تنقیح پیشینی محسوب می گردد که گامی مهم برای تحقق نظامی مبتنی بر قانونگذاری شایسته است.